Joakim Palme

Sustainable taxes in a global context: The political economy of risk-insurance and intergenerational redistribution

Två genomgripande processer medför fundamentalt förändrade förutsättningar för det svenska skattessystemet: globaliseringen av ekonomin, med ökad rörlighet för skattebaserna, och den åldrande befolkningen, med ökat tryck på omfördelning mellan generationerna. Detta reser frågor för omfördelningens politiska ekonomi: Vilken roll skall lagstadgade system spela för hur vi försäkrar olika risker över livscykeln? Hur skall fördelningen mellan generationer organiseras? Eftersom skattesystemens utformning har effekter på arbetsutbudet, inkomstfördelningen, genusordningen och normbildningen i samhället är frågan vilka konsekvenser institutionella val får för dessa utfall? Hur samspelar skattesystemets design med andra samhällsinstitutioner? Hur kan skattesystemet bli hållbart? Vilka drivkrafter och bromsklossar för reformer kan identifieras?

För en mer sammanhållen analys av skattesystemet och dess återverkningar anlägger programmet ett brett komparativt och flervetenskapligt angreppssätt. De nya intergenerationella nationalräkenskaper som är under sammanställning är en central utgångspunkt för analysen

Slutredovisning

Joakim Palme, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet

Skattesystemen i vår del av världen står inför stora framtida utmaningar. Skattebasernas rörlighet över nationsgränserna gör det svårare att ta ut skatt. Förändringar i befolkningsstrukturen ställer allt större krav på omfördelning mellan generationerna. Mot den bakgrunden har projektets syfte varit att tvärvetenskapligt studera två samspelande dimensioner av välfärdens finansiering, fördelningen av resurser mellan generationer och den institutionella riskfördelningen. Vad kan vi i ljuset av globalisering och demografisk förändring lära oss av samspelet mellan skatters, avgifters och förmånssystemens utformning för våra möjligheter att långsiktigt finansiera välfärdsstaten?

Utgångspunkten för projektet har varit att välfärdens långsiktiga finansiering är en fråga om såväl effektivitet som legitimitet i skattesystemen och att både intäktssidan och utgiftssidan måste beaktas i ekvationen. Om skatter skall tas ut långsiktigt kan de inte utformas så att de undergräver skattebasen eller upplevs som orättvisa av väljarna. Detta förutsätter balans i samspelet mellan skatter och förmåner och reser krav på förmånssystemens utformning. Kloka investeringar kan förstärka skattebaserna på lång sikt.
Projektet har utförts i linje med planen i ansökan. Planerad forskning som lyftes ut ur programmet på grund av att forskingsanslaget blev lägre än vad som begärdes i ansökan har kunnat genomföras tack vare tilläggsfinansiering från Institutet för Framtidsstudier, FAS och Vetenskapsrådet. 17 forskare från fem olika discipliner har varit engagerade i forskningscentret: Nina Ewalds, Tommy Ferrarini, Daniel Hallberg, Helena Höög, Peter Johansson, Jakob Larsson, Thomas Lindh, Nathalie Morel, Kenneth Nelson, Bruno Palier, Joakim Palme, Ola Sjöberg, Marta Szebehely, Charlotte Thulstrup, Jovan Zamac and Gustav Öberg.

Resultat

Kunskap om resursernas fördelning över livscykeln är kritiskt för projektet. Arbetet med de intergenerationella räkenskaperna visar hur offentlig och privat konsumtion av offentlig service fördelas över generationerna. I projektet har räkenskaperna använts i kombination med institutionella och historiska analyser av förmåns- och finanseringssystemen. Räkenskaperna visar tre distinkta perioder i livscykeln; barn- och ungdomsperioden, den yrkesaktiva perioden och slutligen pensions- och ålderdomsperioden. Brytpunkten mellan de olika stadierna i livscykeln och magnituden för varje stadie är tillsammans med finansierings- och förmånssystemens utformning avgörande för hur resurserna fördelas mellan generationerna, inom grupperna och för våra möjligheter att ta ut skatt på längre sikt.

Hallberg, Lindh och Zamac (2011) har i en studie visat att studenter som får barn under studietiden når examen snabbare än barnlösa studenter. Kortare studietider skapar bättre förutsättningar för ett tidigare inträde på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av vad vi vet om barnafödandets negativa effekter på lönebildningen över tid kan detta också förutsättas bidra till en mer positiv löneutveckling för dessa föräldrar, i synnerhet kvinnorna. En positiv löneutveckling innebär också i teorin bättre framtida underlag för skatt på arbete. Studien väcker därför nya frågor om hur studiestödet bäst skall utformas för föräldrar som studerar.

Samspelet mellan demografisk förändring, institutionell riskfördelning och våra möjligheter att på lång sikt ta ut skatt på arbete illustreras också i Zamac, Hallberg, Lindh (2010). Studien visar att en nedgång i fertilitetstalen på kort sikt (30 år) leder till ökad ekonomisk tillväxt, men att den på längre sikt än så ändå är negativ för skattebasen arbete. Genom mikrosimulering illustrerar studien den så kallade low fertilty trap-hypotesen, där tillväxtökningar i ekonomin som följer av fertilitetsfall riskerar att permanentas eftersom kvinnors alternativkostnader ökar när tillväxten stiger och de sociala normerna kring barnafödande förändras. Välfärdsinstitutioner som genom sin finansiering och förmånsregler möjliggör och ger incitament för föräldrar att förena familj och arbete framstår därför som viktiga för våra möjligheter att på lång sikt finanisera välfärdsstaten.
Inom projektet har forskare mot den bakgrunden också studerat stödet till barn och unga. Barn- och äldreomsorg ökar möjligheten för i synnerhet kvinnor att kombinera familj och förvärvsarbete. Allmänt sett kan sägas att en föräldraförsäkring som gynnar såväl mäns som kvinnors förvärvsarbete i kombination med universella bidrag som inte minskas med arbetsinkomsten har gynnsamma effekter på kvinnors arbetsutbud och dessutom positiva fördelningseffekter. Resultat inom projektet antyder dock att det sker en rörelse bort från denna modell.

Inom projektet har denna aspekt av välfärdens finansiering uppmärksammats av Marta Szebehely genom studier av offentlig omsorg av äldre såväl som yngre. Förändringar i det offentliga stödet till äldre åtföljs av att de vänder sig till andra producenter av omsorgstjänster, såsom familjemedlemmar eller till marknadsaktörer. Denna process, "the dualisation of care", kan se olika ut i olika länder och för olika grupper av äldre. I en svensk-dansk jämförande studie visar Szebehely & Rostgaard (2012) att äldre med låg utbildning i större utsträckning än andra äldre måste förlita sig till familjen för stöd. Äldre med högre utbildning använder sig i högre utsträckning av marknadslösningar.

Därtill har Tommy Ferrarini, Kenneth Nelson och Helena Höög ställt samman data för att studera hur formerna för ekonomiskt stöd till barnfamiljer har förändrats i 18 länder under perioden 1960-2005. De identifierar i studien en utveckling där universella bidrag tenderar att ersättas med skattesubventioner- the fiscalization of social benefits. Trenden är att förmånerna i samband med övergången blir behovsprövade. Resultatet är viktigt eftersom den identifierade utvecklingen på sikt kan betyda att det blir svårare att bekämpa barnfattigdom då nivåerna i understödet påverkas. Högsta nivåerna för bidrag till familjer finns i länder med universella bidrag, visar studien.

Under sin yrkesaktiva period konsumerar mindre offentlig service än barn och ungdomar eller äldre. De bidrar till välfärdens finansiering genom att betala skatt och avgifter. Ett sätt att hantera det åldrande samhället är att starka skattebasen arbete, genom att öka arbetskraften och produktiviteten. Mot bakgrund av att ökad migration av arbetskraft kan ses som en del av lösningen på frågan om välfärdssystemens finansiering och deras anpassning till internationella situationer har inom ramen för projektet också rests frågor om beskattning av pensionsförmåner för personer som migrerar över nationsgränser, liksom frågan om hur förmånssystemen anpassats till sådana situationer.

Utgångspunkten är att skattebasen arbete kan växa genom migration, men att den skattemässiga behandlingen av förmåner liksom kriterierna för att tillgå och exportera förmåner är viktig. Studierna understryker vikten av koordinering på skatteområdet. Nina Ewalds (2011) visar att lagstiftningen rörande särskild löneskatt på pensionskostnader är oklar för utländska arbetsgivare med anställda i Sverige och för svenska arbetsgivare med anställda i utlandet. Resultatet illustrerar att globalisering i termer av arbetskraftsmigration ställer ytterligare krav på skattesystemens anpassning och koordinering. En annan studie av Ewalds (2011b) om beskattning av offentliga pensioner i gränsöverskridande situationer mellan Sverige och Finland berör samma tema. Den visar att socialförsäkringsrätten och skatterätten har likartad utformning i länderna och att sambandet mellan de båda kan upprätthållas i de flesta internationella situationer.

Johansson (2010) har i en studie av de svenska förmånssystemens anpassning till internationella situationer med avseende på förmånernas tillgänglighet och exportabilitet förmigranter visat att förmånssystemens finansiering tycks spela roll. I studien konstateras att regelskillnaderna mellan utländska och svenska medborgare minskat över tid vad gäller tillträde till förmånerna. Genom att lyfta in export i analysen blottläggs dock kvarliggande skillnader mellan utländska och svenska medborgare samtidigt som betydelsen av finansieringsformerna framhävs. Anpassningen av inträdesreglerna finner sin motsvarighet i exportreglerna endast i avgiftsfinansierade system där det finns en tydlig koppling mellan prestationer på arbetsmarknaden och rätten till förmåner.

Johansson (2011) har i en studie av den politiska debatten om moms undersökt de riktade skattesänkningar som införts i strid med de grundäggande principerna om enhetlighet i 1990 års momsreform. Slutsatsen är att det funnits en generell tendens hos partierna att sänka skattesatserna för olika varor och tjänster. Partierna har dock prioriterat olika och deras argumentation skiljer sig åt. Inga säkra slutsatser dras kring skälen bakom den generella tendensen, men rapporten diskuterar såväl EU:s momsregler som den svenska budgetprocessens betydelse för utvecklingen.
Ola Sjöberg har upprättat en unik databas som möjliggjort studie av hur arvsskattens förändring i 17 OECD-länder under perioden 1975-2005. Studien visar att vänsterpartiernas politiska maktinnehav över tid är allt mindre associerat med hög arvsskatt och progressiv beskattning. I studien testas tre hypoteser kring denna förändring. Starkast empiriskt stöd får hypotesen att hushållens ökande välstånd har förändrat intresset hos vänsterns väljare och i förlängningen möjligen också dessa partiers politik.

Boken Towards a social investment welfare state? Ideas, Policies and Challenges (Policy Press), redigerad av Joakim Palme tillsammans med de franska forskarna Morel och Palier, tar upp flera av de teman som studerats inom centret. I fokus står den sociala investeringsagendan och dess olika uttolkningar i politik och forskning. Utmaningen är hur välfärdsstatens utformning kan stärka också en hållbar finansiering av de framtida rättighetsstrukturerna.

Förmedling av projektets resultat

Forskare i projektet medverkade i och var gästredaktör för ett temanummer om skatter i Institutet för Framtiders tidskrift Framtider, 3/2010. Globaliseringen, den åldrande befolkningen, optimal beskattning, skattesystemet i internationella situationer och behovet av ny skattereform var några teman i numret. Projektet har under perioden 2009-2011 organiserat flera offentliga seminarier och forskarmöte på temat välfärdens framtida finansiering (redovisas nedan). Inom ramen för projektet har hållits workshops. Därtill har forskarna knutna till projektet hållit ett stort antal föreläsningar och presenterat studier på konferenser och forskarseminarier såväl i Sverige som internationellt. Forskare i projektet organiserade en session på temat Financing of the welfare state i anslutning till 2009 och 2010 års ESPANET-möten i Urbino (Italien) och i Budapest.

Projektet har aktivt bidragit till planeringen och genomförandet av följande seminarier:

Välfärdsstatens framtida finansiering, Finlandsinstitutet, Stockholm, 18 maj 2009. Arrangerad inom ramen för Framtidsserien, i samarbete med Hanaholmen - kulturcentrum för Sverige och Finland, Kulturfonden för Sverige och Finland i samarbete med Sveriges ambassad i Finland, Finlands ambassad i Sverige och Finlandsinstitutet i Stockholm.

Skatteforskning i Norden, Finlandsinstitutet, Stockholm, 18-19 maj 2009. Forskarmöte i samband med seminariet Välfärdsstatens framtida finansiering.
What future for social investment?, Institutet för Framtidsstudier och NordWel, Norra Latin, Stockholm, 7-8 maj 2009. Arrangerad med finansiellt stöd från Policy Network (UK)

Financing Social Policy: Mobilizing Resources for Social Development, Katja Huju, UNRISD presented the newly published book, The Institute for Futures Studies, Stockholm, September 9 2009.

Välfärdssystemens framtida finansiering (The future financing of welfare systems),The Research Square, Göteborg Book Fair, Gothenburg, September 24 2009.

Bortom krisen: Har Europas sociala modell någon framtid? (Beyond the crisis: Does Europe's social model have any future?) A seminar where researchers from the Institute presented studies that can contribute to an effective agenda for the EU and its surroundings, Kulturhuset, November 26 2009. Arranged by The Institute for Futures Studies.

Hög tid för detta århundrades stora skattereform! Ett seminarium om nästa stora skattereform. Kulturhuset, Stockholm, 9 november 2010. Arrangerat av Institutet för Framtidsstudier.

Ett hållbart skattesystem. Kvalitetsmässan, Göteborg, 17 november 2011. Arrangerat av Institutet för Framtidsstudier.
Towards a social investment welfare state, Stockholm, 18 november 2011. Arrangerat av Institutet för Framtidsstudier tillsammans med NORDWEL (Nordic Network of excellence).

Bidragsförvaltare
Institutet för Framtidsstudier
Diarienummer
S2007-1307:1-E
Summa
SEK 9 000 000,000
Stödform
Skatteforskning
Ämne
Ospecifierad ämne
År
2008