Vetenskap för miljöförvaltning: rådgivningens dilemman
Vetenskap är en central aktör inom dagens miljöförvaltning. Exakt hur vetenskaplig kunskap för politiskt beslutsfattande ska hanteras är dock fortfarande en kontroversiell fråga. Idag legitimeras vetenskaplig kunskap och rådgivning i allt högre grad genom att lekmän inbjuds att deltar. Forskarsamfundet måste därför samtidigt kunna hantera frågor om vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet.
Detta projekt undersöker hur spänningen mellan vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet hanteras i nya former av rådgivningsprocesser. Vi undersöker vetenskapens rådgivande roll inom EU:s fiskeri- och havsförvaltning. Detta område domineras sedan länge av vetenskaplig rådgivning från Internationella Havsforskningsrådet ICES, världens äldsta internationella vetenskapliga organisation.
Genom att bygga på teori och insikter från vetenskaps- och teknikstudier kombinerar vi dokumentstudier med etnografiskt fältarbete för att analysera hur ICES-forskare och andra aktörer i praktiken hanterar hot och möjligheter när vetenskapligt rådgivande öppnas för deltagande av utomstående. En central fråga gäller hur ICES använder olika strategier för att säkerställa epistemisk kvalitet och trovärdighet på ett demokratiskt sätt för att öka den samhälleliga relevansen av vetenskaplig kunskap och rådgivning. Projektet kommer att bidra till en ökad förståelse av relationen mellan vetenskap och samhället och hur den på ett mer effektiv sätt kan bidra till en hållbar miljöförvaltning.
Detta projekt undersöker hur spänningen mellan vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet hanteras i nya former av rådgivningsprocesser. Vi undersöker vetenskapens rådgivande roll inom EU:s fiskeri- och havsförvaltning. Detta område domineras sedan länge av vetenskaplig rådgivning från Internationella Havsforskningsrådet ICES, världens äldsta internationella vetenskapliga organisation.
Genom att bygga på teori och insikter från vetenskaps- och teknikstudier kombinerar vi dokumentstudier med etnografiskt fältarbete för att analysera hur ICES-forskare och andra aktörer i praktiken hanterar hot och möjligheter när vetenskapligt rådgivande öppnas för deltagande av utomstående. En central fråga gäller hur ICES använder olika strategier för att säkerställa epistemisk kvalitet och trovärdighet på ett demokratiskt sätt för att öka den samhälleliga relevansen av vetenskaplig kunskap och rådgivning. Projektet kommer att bidra till en ökad förståelse av relationen mellan vetenskap och samhället och hur den på ett mer effektiv sätt kan bidra till en hållbar miljöförvaltning.
Slutredovisning
Vetenskap för miljöförvaltning: rådgivningens dilemman P16-0362:1
1. Syfte, utveckling och genomförande av projektet
Syftet med projekt var att undersöka spänningar mellan vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet i den vetenskapliga rådgivningen inom EU:s havs- och fiskeriförvaltning. Projektet strävade efter att uppnå detta syfte genom ett fokus på den stora vetenskapliga rådgivande organisationen som ansvarar för rådgivning om fiske och marina ekosystem i Nordostatlanten, International Council for the Exploration of the Sea (ICES). Projektet undersökte hur etablerade vetenskapliga procedurer anpassas till nya styrningskrav för deltagande och kunskapsinkludering för att säkerställa att expertkunskap och rådgivning uppfyller både akademiska och offentliga kriterier, d.v.s. vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet. Frågan om demokratisk legitimitet, som handlar om demokratisk kontroll över vetenskapliga processer och rådgivning, undersöktes genom deltagande observation av arbetet i ICES:s olika workshops och arbetsgrupper (WGs). Med utgångspunkt i vår centrala forskningsfråga – hur spänningar mellan trovärdighet och legitimitet yttrar sig och löses – utvecklade vi flera, mer detaljerade underteman och frågor. Det första undertemat utvecklades i arbetspaket (WP) 1, där vi tillämpade omfattande litteraturgenomgångar av teoretisk, konceptuell och empirisk forskning från olika vetenskapliga fält för att undersöka vetenskapliga rådgivningsprocedurer i ICES och dess roll i förhållande till policy och beslutsfattande. Detta arbete bidrog även till att precisera och avgränsa projektets forskningsfrågor, det etnografiska fältarbetet, samt att precisera datainsamling för deltagande observationer, dokument-studier och intervjuer. Huvudresultatet från arbetet inom ramen för WP1 är en tidskriftsartikel om vetenskapens roll i policy-rådgivning, med fokus på en nyligen utvecklad guide för rådgivande i ICES (se 2.1 nedan). De empiriska undersökningarna som genomfördes i WP2 fokuserade vidare på två huvudaspekter: 1) en detaljerad analys av den historiska utvecklingen och förändringar i utformningen och uppfattningen av ICES’ rådgivande roll och funktion och 2) en studie av spänningarna mellan formalisering och ad-hoc-justeringar i rådande rådgivningspraxis inom ICES (se 2.2 nedan).
Slutligen, som en del av projektets syntesfas (WP3), undersökte vi det specifika fallet – ICES och dess roll i fiske och havsförvaltning – i ett bredare perspektiv. Detta inkluderade konceptuellt arbete om deltagande och kunskaps-inklusion kopplat till syntesarbete i två EU-projekt (Linke et al. 2020; Holm et al. 2020a&b) och jämförande analyser om vetenskaplig rådgivningspraxis mellan ICES och dess motsvarigheter inom klimat- och biodiversitet (IPCC respektive IPBES, se 2.3 nedan).
2. Tre viktiga resultat
2.1 Roller inom vetenskaplig rådgivning
WP1 fokuserade på den vetenskapliga rådgivningens roll i relation till policy och beslutsfattande genom att använda en ny guide för rådgivande inom ICES från 2021 som empiriskt material för en analys. Denna uppgift blev en omfattande och svår skriv- och publikations-process (Linke et al. kommande, för närvarande granskas artikeln i Marine Policy). Den aktuella versionen av uppsatsen fokuserar på frågorna: Vilken roll bör vetenskapen ta när den ger råd i relation till policy och politik? Bör vetenskapen sträva efter en normativ position i förhållande till frågan den ger råd om? Eller bör vetenskapen sträva efter distans och opartiskhet i förhållande till värderingar och den politiska kontexten inom ramen för respektive fråga? Uppsatsen tar upp ett hittills ganska outforskat "teori-praxis-gap" genom att undersöka konkreta rådgivningsprocesser med hjälp av teoretiska begrepp och modeller för att identifiera, tolka och diskutera den roll som vetenskaplig rådgivning har för policy och politik. Vår studie visar hur ICES spelar olika roller i olika sammanhang och drar slutsatser om hur olika former av rådgivning kan utvecklas genom strukturerade processer som hjälper till att överbrygga gränsen mellan vetenskap och politik. Detta bidrar till en ökad förståelse om vetenskapens normativa roll gentemot politik och hur man i praktiken kan utforma och anpassa produktionen av vetenskaplig rådgivning med hänsyn till externa krav på dess användbarhet.
2.2 Formalisering och gränsdragning i mötet mellan vetenskap och politik
Sundqvist och kollegor (2015) har föreslagit termerna "formalisering" och "separation" för att beskriva två väsentliga dimensioner i organiseringen av gränssnittet mellan vetenskap och politik. Medan formalisering involverar specifika procedurer för att bedöma och sammanfatta forskning för policy, handlar separation om tillhörigheten och rollerna för de inblandade aktörerna i rådgivande verksamheter. I Nielsen et al. (a, in prep.), bidrar vi till den forskningsagenda som Sundqvist et al. har identifierat med en longitudinell studie av förändringar inom ICES vad gäller de två dimensionerna. Vi har specifikt ägnat uppmärksamhet åt de motiv som har formulerats för att underbygga dessa förändringar. Vår studie fokuserar på stora förändringar i metoder för rådgivning i fiskeriförvaltning som skedde i början av 1980-talet, vilket en samtida ordförande för ICES’ rådgivande kommitté karakterisera som en förändring "från normativ till explorativ rådgivning". Vår analys visar att två ömsesidiga förändringar ägde rum under samma period. Samtidigt som en minskning av "separationen" mellan vetenskap och politik skedde, ökade graden av formalisering. Vi drar slutsatsen att ICES’ fiskerirådgivning representerar ett sammanhang som lämpar sig för omfattande formalisering av rådgivningsformatet, där formaliseringsstrategier stödjer en utveckling av gränssnittet mellan vetenskap och politik, och mellan ICES och dess klienter, som båda parter uppfattar som fungerande.
Formalisering är en nyckelresurs för rådgivande organisationer som ICES eftersom detta kan bidra till att öka konsekvensen av och effektiviteten i rådgivningsprocessen, men som hittills har fått begränsad uppmärksamhet. I Nielsen et al. (b, i prep.), studerar vi samtida metoder för formalisering inom ICES’ fiskebeståndsuppskattning och rådgivning. Vi beskriver hur ICES’ forskare förhåller sig till den avvägningsprocess som en formalisering innebär: Å ena sidan generar formalisering förfaranden för bedömning och rådgivningens enhetlighet, strikthet och transparens. Å andra sidan kan formalisering begränsa möjligheterna att ta hänsyn till det aktuella beståndets särdrag. Hur, när och i vilken utsträckning är formaliseringen adekvat, och när blir den överdriven? När är det viktigt och funktionellt att utövare håller sig till riktlinjerna, och när och hur kan undantag motiveras? Lärdomar från ICES hantering av formalisering av rådgivningsprocessen kan vara användbara för andra sammanhang där det finns en nära koppling mellan vetenskapligt rådgivande och politiskt beslutsfattande. Det empiriskt material som låg till grund för den här delen av projektets forskning baserades på omfattande dokumentstudier, deltagande observationer och intervjuer (individuella och fokusgruppsintervjuer) med personer i nuvarande eller tidigare ledande roller i ICES’ rådgivande kommittee och med forskare i en ICES arbetsgrupp.
2.3 ICES rådgivningspraxis i ett bredare och jämförande perspektiv
Som nämnts ovan har projektmedlemmarna Linke och Holm engagerats i ytterligare forskning som syftade till att placera ICES’ rådgivningspraxis i ett bredare perspektiv. Först fick vi möjligheten att bidra med vår forskningsexpertis och erfarenhet inom ramen för en publikation från två stora EU-projekt (GAP 1&2), som resulterade i boken ”Collaborative Research in Fisheries” (Holm et al. 2020b) inklusive två kapitel ledda av Linke respektive Holm. Dessutom har Linke startat en ny forskningsagenda som försöker skapa nya insikter genom att jämföra ICES med miljöstyrningsarenor med fokus på klimat och biologisk mångfald. Detta arbete har resulterat i två ytterligare tidskriftsartiklar från detta projekt (De Dona & Linke 2022; Sundqvist & Linke kommande).
3. Nya forskningsfrågor genererade av projektet
Vår forskning belyser behovet av att anpassa vetenskaplig rådgivning till dess praktiska sammanhang, vilket alltid etableras inom historiskt vägberoende institutionella system. Ny forskning bör ta itu med och ytterligare undersöka de rådgivande dilemman som uppstår i mera detalj (t.ex. med hänsyn till formalisering och separation), både inom fiske och havsförvaltning, och jämförelsevis genom insikter från andra områden som klimat, biologisk mångfald eller land- och mark-styrning. Även om det finns mycket forskning kring hur vetenskapliga råd formuleras och delges, behövs fler insikter från den hittills underutforskade mottagande sidan av vetenskaplig rådgivning: hur förvaltare och beslutsfattare ser på och uppfattar nyttigheten och användbarheten av vetenskaplig rådgivning.
4. Projektets internationella dimension
Detta projekt var ett internationellt samarbete mellan Göteborgs Universitet och Universitet i Tromsö. Projektet innebar ett intensivt deltagande och medlemskap i olika arbetsgrupper inom ICES, vilket resulterade i gemensamma presentationer och en publikation (Clay et al. kommande). Dessutom var projektet tätt kopplat till omfattande EU samarbeten (t.ex. via GAP-projektet; Holm et al. 2020b) och det samhällsvetenskapliga, marina nätverket MARE (https://marecentre.nl/).
5. Kommunikation av forskning utanför akademin
Resultaten av projektet kommuniceras på projektets hemsida: https://www.gu.se/forskning/vetenskap-for-miljoforvaltning-radgivningens-dilemman. Dessutom har projektdeltagarna varit aktiva i offentliga samtal, intervjuer och ICES’ offentliga kommunikation, till exempel genom en kommentar om det nya ICES rådgivningsramverket på inbjudan från ICES (ingick i pressmeddelande 17.12.2020): https://www.ices.dk/news-and-events/news-archive/news/Pages/AdvisoryPrinciples.aspx.
1. Syfte, utveckling och genomförande av projektet
Syftet med projekt var att undersöka spänningar mellan vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet i den vetenskapliga rådgivningen inom EU:s havs- och fiskeriförvaltning. Projektet strävade efter att uppnå detta syfte genom ett fokus på den stora vetenskapliga rådgivande organisationen som ansvarar för rådgivning om fiske och marina ekosystem i Nordostatlanten, International Council for the Exploration of the Sea (ICES). Projektet undersökte hur etablerade vetenskapliga procedurer anpassas till nya styrningskrav för deltagande och kunskapsinkludering för att säkerställa att expertkunskap och rådgivning uppfyller både akademiska och offentliga kriterier, d.v.s. vetenskaplig trovärdighet och demokratisk legitimitet. Frågan om demokratisk legitimitet, som handlar om demokratisk kontroll över vetenskapliga processer och rådgivning, undersöktes genom deltagande observation av arbetet i ICES:s olika workshops och arbetsgrupper (WGs). Med utgångspunkt i vår centrala forskningsfråga – hur spänningar mellan trovärdighet och legitimitet yttrar sig och löses – utvecklade vi flera, mer detaljerade underteman och frågor. Det första undertemat utvecklades i arbetspaket (WP) 1, där vi tillämpade omfattande litteraturgenomgångar av teoretisk, konceptuell och empirisk forskning från olika vetenskapliga fält för att undersöka vetenskapliga rådgivningsprocedurer i ICES och dess roll i förhållande till policy och beslutsfattande. Detta arbete bidrog även till att precisera och avgränsa projektets forskningsfrågor, det etnografiska fältarbetet, samt att precisera datainsamling för deltagande observationer, dokument-studier och intervjuer. Huvudresultatet från arbetet inom ramen för WP1 är en tidskriftsartikel om vetenskapens roll i policy-rådgivning, med fokus på en nyligen utvecklad guide för rådgivande i ICES (se 2.1 nedan). De empiriska undersökningarna som genomfördes i WP2 fokuserade vidare på två huvudaspekter: 1) en detaljerad analys av den historiska utvecklingen och förändringar i utformningen och uppfattningen av ICES’ rådgivande roll och funktion och 2) en studie av spänningarna mellan formalisering och ad-hoc-justeringar i rådande rådgivningspraxis inom ICES (se 2.2 nedan).
Slutligen, som en del av projektets syntesfas (WP3), undersökte vi det specifika fallet – ICES och dess roll i fiske och havsförvaltning – i ett bredare perspektiv. Detta inkluderade konceptuellt arbete om deltagande och kunskaps-inklusion kopplat till syntesarbete i två EU-projekt (Linke et al. 2020; Holm et al. 2020a&b) och jämförande analyser om vetenskaplig rådgivningspraxis mellan ICES och dess motsvarigheter inom klimat- och biodiversitet (IPCC respektive IPBES, se 2.3 nedan).
2. Tre viktiga resultat
2.1 Roller inom vetenskaplig rådgivning
WP1 fokuserade på den vetenskapliga rådgivningens roll i relation till policy och beslutsfattande genom att använda en ny guide för rådgivande inom ICES från 2021 som empiriskt material för en analys. Denna uppgift blev en omfattande och svår skriv- och publikations-process (Linke et al. kommande, för närvarande granskas artikeln i Marine Policy). Den aktuella versionen av uppsatsen fokuserar på frågorna: Vilken roll bör vetenskapen ta när den ger råd i relation till policy och politik? Bör vetenskapen sträva efter en normativ position i förhållande till frågan den ger råd om? Eller bör vetenskapen sträva efter distans och opartiskhet i förhållande till värderingar och den politiska kontexten inom ramen för respektive fråga? Uppsatsen tar upp ett hittills ganska outforskat "teori-praxis-gap" genom att undersöka konkreta rådgivningsprocesser med hjälp av teoretiska begrepp och modeller för att identifiera, tolka och diskutera den roll som vetenskaplig rådgivning har för policy och politik. Vår studie visar hur ICES spelar olika roller i olika sammanhang och drar slutsatser om hur olika former av rådgivning kan utvecklas genom strukturerade processer som hjälper till att överbrygga gränsen mellan vetenskap och politik. Detta bidrar till en ökad förståelse om vetenskapens normativa roll gentemot politik och hur man i praktiken kan utforma och anpassa produktionen av vetenskaplig rådgivning med hänsyn till externa krav på dess användbarhet.
2.2 Formalisering och gränsdragning i mötet mellan vetenskap och politik
Sundqvist och kollegor (2015) har föreslagit termerna "formalisering" och "separation" för att beskriva två väsentliga dimensioner i organiseringen av gränssnittet mellan vetenskap och politik. Medan formalisering involverar specifika procedurer för att bedöma och sammanfatta forskning för policy, handlar separation om tillhörigheten och rollerna för de inblandade aktörerna i rådgivande verksamheter. I Nielsen et al. (a, in prep.), bidrar vi till den forskningsagenda som Sundqvist et al. har identifierat med en longitudinell studie av förändringar inom ICES vad gäller de två dimensionerna. Vi har specifikt ägnat uppmärksamhet åt de motiv som har formulerats för att underbygga dessa förändringar. Vår studie fokuserar på stora förändringar i metoder för rådgivning i fiskeriförvaltning som skedde i början av 1980-talet, vilket en samtida ordförande för ICES’ rådgivande kommitté karakterisera som en förändring "från normativ till explorativ rådgivning". Vår analys visar att två ömsesidiga förändringar ägde rum under samma period. Samtidigt som en minskning av "separationen" mellan vetenskap och politik skedde, ökade graden av formalisering. Vi drar slutsatsen att ICES’ fiskerirådgivning representerar ett sammanhang som lämpar sig för omfattande formalisering av rådgivningsformatet, där formaliseringsstrategier stödjer en utveckling av gränssnittet mellan vetenskap och politik, och mellan ICES och dess klienter, som båda parter uppfattar som fungerande.
Formalisering är en nyckelresurs för rådgivande organisationer som ICES eftersom detta kan bidra till att öka konsekvensen av och effektiviteten i rådgivningsprocessen, men som hittills har fått begränsad uppmärksamhet. I Nielsen et al. (b, i prep.), studerar vi samtida metoder för formalisering inom ICES’ fiskebeståndsuppskattning och rådgivning. Vi beskriver hur ICES’ forskare förhåller sig till den avvägningsprocess som en formalisering innebär: Å ena sidan generar formalisering förfaranden för bedömning och rådgivningens enhetlighet, strikthet och transparens. Å andra sidan kan formalisering begränsa möjligheterna att ta hänsyn till det aktuella beståndets särdrag. Hur, när och i vilken utsträckning är formaliseringen adekvat, och när blir den överdriven? När är det viktigt och funktionellt att utövare håller sig till riktlinjerna, och när och hur kan undantag motiveras? Lärdomar från ICES hantering av formalisering av rådgivningsprocessen kan vara användbara för andra sammanhang där det finns en nära koppling mellan vetenskapligt rådgivande och politiskt beslutsfattande. Det empiriskt material som låg till grund för den här delen av projektets forskning baserades på omfattande dokumentstudier, deltagande observationer och intervjuer (individuella och fokusgruppsintervjuer) med personer i nuvarande eller tidigare ledande roller i ICES’ rådgivande kommittee och med forskare i en ICES arbetsgrupp.
2.3 ICES rådgivningspraxis i ett bredare och jämförande perspektiv
Som nämnts ovan har projektmedlemmarna Linke och Holm engagerats i ytterligare forskning som syftade till att placera ICES’ rådgivningspraxis i ett bredare perspektiv. Först fick vi möjligheten att bidra med vår forskningsexpertis och erfarenhet inom ramen för en publikation från två stora EU-projekt (GAP 1&2), som resulterade i boken ”Collaborative Research in Fisheries” (Holm et al. 2020b) inklusive två kapitel ledda av Linke respektive Holm. Dessutom har Linke startat en ny forskningsagenda som försöker skapa nya insikter genom att jämföra ICES med miljöstyrningsarenor med fokus på klimat och biologisk mångfald. Detta arbete har resulterat i två ytterligare tidskriftsartiklar från detta projekt (De Dona & Linke 2022; Sundqvist & Linke kommande).
3. Nya forskningsfrågor genererade av projektet
Vår forskning belyser behovet av att anpassa vetenskaplig rådgivning till dess praktiska sammanhang, vilket alltid etableras inom historiskt vägberoende institutionella system. Ny forskning bör ta itu med och ytterligare undersöka de rådgivande dilemman som uppstår i mera detalj (t.ex. med hänsyn till formalisering och separation), både inom fiske och havsförvaltning, och jämförelsevis genom insikter från andra områden som klimat, biologisk mångfald eller land- och mark-styrning. Även om det finns mycket forskning kring hur vetenskapliga råd formuleras och delges, behövs fler insikter från den hittills underutforskade mottagande sidan av vetenskaplig rådgivning: hur förvaltare och beslutsfattare ser på och uppfattar nyttigheten och användbarheten av vetenskaplig rådgivning.
4. Projektets internationella dimension
Detta projekt var ett internationellt samarbete mellan Göteborgs Universitet och Universitet i Tromsö. Projektet innebar ett intensivt deltagande och medlemskap i olika arbetsgrupper inom ICES, vilket resulterade i gemensamma presentationer och en publikation (Clay et al. kommande). Dessutom var projektet tätt kopplat till omfattande EU samarbeten (t.ex. via GAP-projektet; Holm et al. 2020b) och det samhällsvetenskapliga, marina nätverket MARE (https://marecentre.nl/).
5. Kommunikation av forskning utanför akademin
Resultaten av projektet kommuniceras på projektets hemsida: https://www.gu.se/forskning/vetenskap-for-miljoforvaltning-radgivningens-dilemman. Dessutom har projektdeltagarna varit aktiva i offentliga samtal, intervjuer och ICES’ offentliga kommunikation, till exempel genom en kommentar om det nya ICES rådgivningsramverket på inbjudan från ICES (ingick i pressmeddelande 17.12.2020): https://www.ices.dk/news-and-events/news-archive/news/Pages/AdvisoryPrinciples.aspx.