Inger Österdahl, juridiska institutionen, Uppsala universitet

2000

Med fokus på FN-stadgan har projektet undersökt i vilken mån det kollektiva säkerhetssystemet går mot en individualisering i bemärkelsen att enskilda individer och enskilda stater och regionala organisationer blir allt viktigare som aktörer (stater och regionala organisationer) och föremål för det kollektiva säkerhetssystemets åtgärder (individer).

FN:s säkerhetsråd är navet i det kollektiva säkerhetssystemet så projektet har studerat FN:s säkerhetsråds praxis vad gäller hot mot den internationella säkerheten samt har projektet undersökt de utmaningar av säkerhetsrådets våldsmonopol som individualiseringen innebär när individuella stater och regionala organisationer får en allt starkare ställning som beslutsfattare och internationella våldsanvändare. Projektet har även studerat individualiseringen av det kollektiva säkerhetssystemet såsom den kommit till uttryck i en större betoning av den individuella människan, både som föremål för internationellt skydd i form av humanitära interventioner för att skydda enskilda människors (om än i stort antal) mänskliga rättigheter, och som föremål för internationella sanktioner dels i form av individuellt straffansvar inför ett antal internationella krigsförbrytartribunaler som säkerhetsrådet instituerat och dels i form av riktade ekonomiska och andra sanktioner mot individer som kan vara allt från regeringsföreträdare, gerillaledare till misstänkta terrorister utan viktig samhällsställning.

Otvetydigt bekräftas hypotesen om det kollektiva säkerhetssystemets individualisering även om rörelsen inte är linjär och alldeles entydig. Säkerhetsrådet finns kvar och med jämna mellanrum återförs frågor till säkerhetsrådet för behandling vilka innan dess försvunnit ur säkerhetsrådets grepp och hanterats av enskilda stater eller tillfälligt sammansatta grupper av stater. Då tycks världens stater dra en suck av lättnad, men återförandet till trots är det svårt att se något annat än en stadig rörelse mot individualisering.

Merparten av världens länder önskar ha kvar det kollektiva säkerhetssystemet i dess tappning enligt FN-stadgan, men den mäktiga aktören USA har under den tid projektet varat allvarligt hotat säkerhetssystemet i befintligt skick. USA har nästan hoppat av FN om inte i formell mening så i politisk, men i debaclet efter den unilaterala interventionen i Irak 2003 har USA:s fientlighet mot FN mildrats något. Troligen beroende på att FN kanske kunde vara en användbar partner i återuppbyggandet av Irak när allt kommer omkring. De internationella trupperna i Irak är också på plats med FN-mandat. Problemet i Irak är att inte ens FN åtnjuter de lokala stridande parternas förtroende; FN:s kontor i Bagdad blev utsatt för ett terrorangrepp 2003 där bl.a. generalsekreterarens särskilde representant omkom.

Ett kollektivt säkerhetssystem där USA inte ingår skulle vara ett tämligen kraftlöst kollektivt säkerhetssystem, men frågan är hur långt världens övriga länder kan gå i att tillfredsställa USA:s krav inom ramen för det befintliga systemet. Det har sagts att FN måste göras attraktivt för USA för att förbli relevant, men frågan är om denna tes kan drivas hur långt som helst. Kanske FN måste avvara USA för att förbli relevant på något sätt, åtminstone normativt; om FN blir en funktion av USA försvinner hela den normativa självständigheten i FN som uttryck för något annat än enskilda länders nationella intressen. Hur som helst verkar det i skrivande stund som om FN i viss mån tagits till nåder av den amerikanska administrationen så den akuta faran för det kollektiva säkerhetssystemet är tillfälligt över, men nya situationer där det kollektiva säkerhetssystemet direkt utmanas lär uppstå.

När det gäller återförandet av situationer till FN:s säkerhetsråd, och alltså samspelet mellan säkerhetsrådet och individuella stater, grupper av stater eller regionala organisationer har inom projektet kritiskt studerats hur säkerhetsrådet har tagit sig an situationer efter unilaterala interventioner och därmed dels måste anses ha accepterat de effekter som åstadkommits av de unilaterala interventionerna och dels måste anses legitimera interventionerna i normativ mening, medvetet eller omedvetet, med eller mot sin vilja. Dessutom tar säkerhetsrådet ansvar för återuppbyggnad och liknande praktiska åtgärder som behövs efter de unilaterala interventionerna, d v s hjälper de intervenerande staterna med efterarbetet alternativt, uttryckt mer kritiskt, låter de intervenerande staterna komma undan sitt ansvar. Säkerhetsrådet blir därmed de unilaterala aktörernas hantlangare i stället för att utgöra en motkraft mot unilateralt agerande. Säkerhetsrådets position är emellertid uppenbarligen inte enkel och det kan hävdas att säkerhetsrådet i varje ögonblick är skyldigt att fullgöra sin uppgift enligt FN-stadgan att värna internationell fred och säkerhet oavsett bakgrunden till situationen. Tesen att säkerhetsrådet skulle godkänna unilaterala militära interventioner i efterskott är ytterst kontroversiell.

Individualiseringen såsom den kommit till uttryck i säkerhetsrådets praxis har studerats genom att säkerhetsrådets beslut om våldsanvändning i syfte att skydda mänskliga rättigheter (humanitär intervention) har kartlagts och analyserats och slutsatsen är säkerhetsrådet genom sin praxis definitivt har slagit fast att FN-stadgan skall tolkas så att säkerhetsrådet är berättigat att företa humanitära interventioner, vilket inte var okontroversiellt från början d v s efter det kalla krigets slut, samt att säkerhetsrådet genom sin praxis förmodligen påverkat rättsläget även utanför säkerhetsrådets egen ram genom att inspirera enskilda länder och organisationer att företa humanitära interventioner i fall då säkerhetsrådet inte kan ena sig om beslut. Det faktum att militär våldsanvändning, med det extrema intrång i länders interna angelägenheter som detta innebär, accepterades över huvud taget i syfte att skydda individers mänskliga rättigheter även om detta initialt skedde inom ramen för säkerhetsrådets egen praxis, spiller förmodligen över på enskilda länders attityd till humanitär intervention även utanför säkerhetsrådets ram. Frågan om säkerhetsrådets egen eventuella påverkan på utvecklingen av en tillåtande norm vad gäller humanitär intervention även företagen av enskilda länder utan säkerhetsrådsmandat, är föremål för fördjupat studium som kommer att fortsätta efter projektets formella avslutande
De regionala organisationernas betydelse som potentiella internationella militära våldsanvändare har stadigt ökat under projektets gång och särskilt EU:s utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik har studerats inom ramen för projektet. Rollfördelningen mellan FN och EU har analyserats särskilt och slutsatsen är att båda organisationerna är beroende av varandra, men att den takt med vilken EU:s försvarspolitik nu utvecklas förebådar ett allt aktivare EU som mycket väl skulle kunna utmana säkerhetsrådets våldsmonopol om EU-länderna finner att säkerhetsrådet inte är handlingskraftigt nog. Frågan om Sveriges förhållande till EU:s försvarspolitik och i synnerhet frågan om de svenska konstitutionella implikationerna av den intensiva internationaliseringen av det svenska försvaret har påbörjats och kommer att bli föremål för fortsatt studium även efter detta projekts formella avslutande.

När det gäller rättfärdiga krig inklusive humanitär intervention har inom projektet studerats dels det materiella regelverket, som bör tolkas restriktivt så att humanitär intervention inte är lagligen tillåten utanför säkerhetsrådets ram, och dels i viss mån amerikansk praxis i kölvattnet av terrorangreppet den 11 september. Slutsatserna är tämligen skeptiska gentemot alla anspråk på rättfärdiga krig i någon allmän högre bemärkelse än rena nationella intressen, vars utlevande t o m kan vara kontraproduktiva. Även intervention i bemärkelsen internationell administration har ingått i denna del av projektet.

Den framåtblickande och förutsättningslösa frågan om olika möjliga modeller vad gäller kombinationer av olika materiella regler om våldsanvändning å ena sidan - brett våldsförbud som idag, smalt våldsförbud, inget våldsförbud, tillåtet våld mot vissa stater, i vissa syften etc. - med å andra sidan olika ställen där beslut legitimt får fattas om internationell våldsanvändning - säkerhetsrådet, andra organisationer, grupper av stater, enskilda stater, icke-statliga aktörer etc. - håller på att undersökas inom projektet och undersökningen kommer att fortsätta även efter det att projektet formellt avslutats. I frågeställningen ingår också en policyorienterad diskussion kring vad som är viktigast rörande reglerna om internationell våldsanvändning - den materiella regleringen å ena sidan (är våld förbjudet, är det inte förbjudet?) eller reglerna om vem som rätteligen skall fatta besluten å den andra.

Direkta försök från enskilda länders sida (USA) att gradera stater och implicit eller explicit göra vissa typer av stater till legitima föremål för internationella militära attacker - framför allt s k skurkstater - har studerats i projektet. En gradering av staters internationella rättsliga status är en direkt utmaning mot det gällande folkrättsliga systemet som bygger på principen om alla staters suveräna likställdhet. Inte bara USA utan många andra länder, företrädesvis i västvärlden, har varit positivt inställda till att göra en principiell skillnad mellan demokratiska och icke-demokratiska stater, även om inte många har gått så långt som att t ex föreslå att ett nytt FN bildas inkluderande endast demokratiska stater. Ur det folkrättsliga systemets synvinkel skulle grundvalarna för rätten helt förändras om stater särskildes på detta sätt.

Problemet med stater som bryter samman är relaterat till det som i den amerikanska säkerhetsstrategin kallas svaga stater. Sammanbrutna stater orsakar många av dagens säkerhetsproblem och inte minst FN:s säkerhetsråds arbete idag är i stor utsträckning en funktion av följderna av stater som mer eller mindre brutit samman, inte minst i Afrika där fenomenet är som mest uttalat. Utan att anamma de aggressiva övertoner som ligger i den amerikanska administrationens definition av vissa stater som svaga eller skurkaktiga har inom projektet förutsättningslöst studerats vilka konsekvenser som skulle följa av att stater började graderas efter sin styrka och eventuella skurkaktighet och att alltså principen om staters likställdhet skulle överges. Det yttersta uttrycket för en sådan gradering vore att frånta vissa av dagens stater sin rättsliga ställning som stat och överföra administrationen av dessa länder till FN, andra internationella organisationer eller enskilda länder eller grupper av länder. Detta är vad som faktiskt sker, men någon formell ändrig i statsbegreppet eller i kriterierna för att bli betraktad som en stat i rättslig mening har inte skett.
Säkerhetsrådets praxis med s k riktade sanktioner mot såväl officiella statsföreträdare som företrädare för olika oppositionsgrupper samt individuella terrormisstänkta har påtagligt individualiserat det kollektiva säkerhetssystemet. Detta fenomen har studerats inom projektet med särskilt fokus på Sverige eftersom det funnits svenska medborgare som blivit utsatta för dessa sanktioner. Det kollektiva säkerhetssystemet applicerat på individer på detta sätt leder till en rättslös situation för individen och det är tveksamt på längre sikt om den internationella säkerheten gagnas av detta, bortsett från den normativa frågan om det är acceptabelt i dagens demokratiska värld att individer blir rättslösa över huvud taget. Problematiken med de riktade sanktionerna mot individer inom EU illustrerar också samspelet mellan säkerhetsrådet och EU på den internationella säkerhetens område och hur organisationerna förstärker varandra, särskilt förstärker EU säkerhetsrådets beslut. Allt mer kritik har riktats mot det rättslösa kollektiva säkerhetssystemet, men de riktade sanktionerna mot misstänkta terroristsympatisörer kvarstår oförändrade trots vissa ansträngningar mot bakgrund av kritiken att introducera rättssäkerhetsgarantier i systemet. Det kollektiva säkerhetssystemets logik är en helt annan än rättsstatens och den individuella rättssäkerhetens.

Individer som föremål för säkerhetsrådets sanktioner - åtminstone indirekt - uttrycks också genom den mängd internationella eller semi-internationella brottmålstribunaler som upprättats runt om i världen, antingen beslutade av FN:s säkerhetsråd eller under alla omständigheter stödda av säkerhetsrådet. Lagföringen av individuella krigsförbrytare anses av FN:s säkerhetsråd, rätt eller fel, vara ett viktigt och verksamt medel att återställa internationell fred och säkerhet i drabbade områden. Det har varit en av de starkaste trenderna i säkerhetsrådets praxis under projektperioden. I projektet har särskilt studerats utvecklingen i två afrikanska krigsförbrytartribunaler - den särskilda krigsförbrytartribunalen för Rwanda och den s k speciella, semi-internationella, domstol som upprättats i Sierra Leone. Även utanför säkerhetsrådets ram har skapats en internationell permanent brottmålsdomstol som har studerats inom ramen för projektet. Denna permanenta domstol, även om den i princip funnits på FN:s agenda sedan 1948, var ett resultat av den våg av intresse i FN:s säkerhetsråd för lagföring av individuella krigsförbrytare som började i och med den tillfälliga brottmålsdomstolen för det f d Jugoslavien. Både de tillfälliga tribunalerna och den permanenta brottmålsdomstolen har intima formella förbindelser med säkerhetsrådet och förutom individualiseringen av det kollektiva säkerhetssystemet kommer med kraft frågan om det inbördes förhållandet mellan rättvisa och fred in i bilden. I denna bemärkelse - till skillnad från fallet med de riktade sanktionerna mot misstänkta individuella terrorister - kan rättvisa sägas ha byggts in i det kollektiva säkerhetssystemet.
Individualiseringen slutligen av föremålen för säkerhetstänkandet - i form av enskilda människor - har slutligen studerats inom ramen för projektet med avseende på människohandel och internationella åtgärder mot människohandel. Människohandel är intimt förknippad med sammanbrutna stater, inbördeskrig, övrig organiserad brottslighet etc. som utgör de nya typer av hot som FN:s säkerhetsråd tvingas konfrontera (tyvärr, vilket komplicerar bilden, är människohandel också förknippad med internationell administration i FN:s och andras regi och fredsbevarande truppinsatser). Utifrån begreppet human security är det både nödvändigt och önskvärt att individualiseringen av FN:s kollektiva säkerhetssystem fortsätter.

Vad gäller forskningsinformativa insatser har dessa främst bestått populärvetenskapliga artiklar samt i löpande bidrag i form av debattartiklar och sedan år 2004 i form av stående krönikor i Upsala Nya Tidning. Forskningsinformation har också skett indirekt genom intervjuer i massmedia samt genom deltagande i företrädesvis lokala debattpaneler, föredragshållande och liknande. En indirekt forskningsinformation ägde också rum vid en hearing i utrikesutskottet i danska folketinget i november 2002 inför en eventuell militär intervention i Irak.