Bengt Jacobsson, Södertörns högskola

2003-2014

Regeringskansliet brukar beskrivas som den politiska maktens centrum i Sverige. Ändå har det bedrivits ganska lite forskning kring denna organisation. Syftet med detta mångvetenskapliga forskningsprogram som har inbegripit statsvetenskap och företagsekonomi (och i viss utsträckning samtidshistoria) har varit att öka kunskapen om regeringskansliets roll i det svenska samhället, och särskilt undersöka hur den har förändrats under senare år.

I teoretiska termer har programmet syftat till att bidra till den pågående diskussionen huruvida nationalstaternas styrelseskick omvandlats från styrformer som är hierarkiska och "top-down" till mer av styrning som bygger på samverkan och frivillighet (från government till governance). Forskarna inom programmet har framför allt studerat konsekvenserna för styrningen av några olika tendenser i samhället: a) europeiseringen och globaliseringen; b) medialiseringen; och c) den växande tilltron till management- och marknadsidéer.

Programmet har byggt på ett samarbete mellan forskare från Södertörnshögskola, Göteborgs universitet och Stockholms Centrum för Forskning om Offentlig Sektor (Score). Gemensamma möten där projektidéer, uppsatser, utkast till artiklar, bokmanus etc. har diskuterats har hållits 2-3 gånger om året. Värdskapet för dessa möten har cirkulerat mellan Södertörns högskola, Score och statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet. Vid dessa möten har också flera andra inom fältet verksamma forskare deltagit, liksom erfarna praktiker från statsförvaltningen.

Reko-programmet har också arrangerat externa konferenser/sessioner vid konferenser. Bland dessa kan nämnas en konferens arrangerad tillsammans med Områdesgruppen för forskning om offentlig ekonomi, styrformer och ledarskap vid Riksbankens Jubileumsfond om "Makten i kanslihuset", med deltagande både av politiker, tjänstemän, forskare och andra intresserade. En internationell forskarkonferens om " Steering from the Center" hölls i januari 2009 i Göteborg med deltagande av flera internationellt ledande förvaltningsforskare. Konferensen resulterade i en bok om Steering from the Center (University of Toronto Press, 2010).

Forskningsprogrammet har resulterat ett stort antal böcker, artiklar och andra publikationer. Några av böckerna - och arbetet med böckerna - kan sägas ha varit särskilt viktiga för de gemensamma diskussionerna inom programmet. Två sammanfattande böcker är på väg: en som är riktad till den internationella forskarvärlden och en som syftar till att vara ett kvalificerat bidrag till samhällsdebatten. Flera avhandlingar har producerats inom ramen för eller i anknytning till forskningsprogrammet, och några ytterligare kommer att komma under de närmaste två åren. Flera av forskarna har publicerat sina resultat i form av artiklar i välrenommerade akademiska tidskrifter inom forskningsfältet: exempelvis Governance, Journal of European Public Policy, Public Administration, West European Politics och Policy and Politics.

Det har funnits en strävan att publicera för en internationell publik av forskare (artiklar och böcker på engelska), men det har också setts som betydelsefullt att programmet har kunnat bidra till den ganska intensiva diskussion som har pågått under senare år om förvaltningspolitiken. Flera av forskarna har också varit aktiva och lämnat inspel till den reforminriktade diskussionen om styrning och organisering, bland annat genom deltagande vid konferenser och seminarier men också med skrifterna. Vi vill påstå att den forskning som har bedrivits inom ramen för programmet om villkoren för styrning, styrinstrumentens funktionalitet, reformarbetet inom regeringskansliet liksom om globaliseringens och europeiseringens konsekvenser för förvaltning och politik i hög grad har funnits med i de förvaltningspolitiska diskussionerna.

Delstudierna

I programmet har ett stort antal delstudier genomförts om olika aspekter av de pågående förändringarna: såväl inre förhållanden i regeringskansliet som organisationens alltmer mångfacetterade relationer till omgivningen. Nedan redovisas några av resultaten från de femton olika delstudierna. Avslutningsvis kommer några av de huvudresultat som forskningsprogrammet har genererat att lyftas fram. Den vidhängande publikationslistan ger en mer fullständig bild av verksamheten i programmet. Även om programmet finansiellt är avslutat återstår en hel del publikationer som bör "räknas till" programmet: ett antal avhandlingar men också ett par böcker som ska sammanfatta resultaten av de genomförda studierna.

Delstudie 1: Regeringskansliets inre liv
Inledningsvis bedömdes det som nödvändigt i programmet att skaffa en grundläggande bild av arbetet i regeringskansliet. Det fanns en del tidigare studier, men dessa var gjorda under 1970- och 1980-talen. En omfattande enkätstudie genomfördes med samtliga handläggare i regeringskansliet. Syftet var att samla in information om tjänstemännens bakgrund och erfarenheter, arbetsuppgifter, kontakter och attityder till olika delar av verksamheten. En del resultat redovisades i boken Regeringskansliet (Premfors och Sundström 2007). Medan en stor del av det forskningsprogrammet handlar om regeringskansliets roll i ett större sammanhang, redovisar boken huvudsakligen en bild av det inre livet i regeringskansliet.

Boken innehåller en bred kartläggning av anställda, procedurer, kontaktmönster och attityder. Studien visar regeringskansliet som en organisation där gränserna mellan politik och administration kan vara flytande, där tjänstemännen mestadels både är lyhörda och lojala, och där den politiska styrningen och samordningen fungerar ganska väl (om än att den för det mesta inte är så precis som moderna styrmodeller föreskriver). Det finns en förmåga att både effektivt och snabbt forma offentlig politik och styrning, och det görs i processer som ger utrymme för olika perspektiv och värderingar. Konflikter ses som naturliga och nödvändiga, såväl när politik formas, genomförs som när den ska utvärderas. Studierna visar att regeringskansliets internationella kontakter har vuxit i omfattning, samtidigt som tjänstemännens relationer till övriga aktörer i det svenska samhället har minskat.

Inom delstudien har det också varit möjligt att utnyttja ett stort, obearbetat intervjumaterial från slutet av 1970-talet som just tog fasta på politikers och tjänstemäns rolluppfattningar. Dessa samtalsintervjuer jämförs i avhandlingsprojektet med ett nytt stort intervjumaterial, insamlat under 2008 och 2009. Det unika materialet möjliggör gedigna utsagor om förändringar på detta centrala område under de senaste trettio åren, och kommer att utgöra huvudinslaget i en avhandling om som beräknas vara färdig tidigt 2012 (Niemann: Rolluppfattningar i regeringskansliet).

Delstudie 2: Europeiseringen av staten och statsförvaltningen
Tio år efter medlemskapet hade EU blivit vardag i den svenska förvaltningen och i den svenska politiken. Inom de flesta politikområden hade EU medfört stora förändringar. Den svenska förvaltningen och politiken hade i hög grad blivit invävd i den europeiska. I boken Från hemvävd till invävd (Jacobsson och Sundström 2006) redovisades resultaten av omfattande och mångåriga studier av europeiseringens konsekvenser för den svenska förvaltningen arbete, bland annat jämförelser av konsekvenserna av EU för de övriga nordiska länderna. Boken innehöll också studier av EU-arbetets konsekvenser inom vissa specifika sektorer.

Europeiseringen och det växande EU-arbetet gör den nationella förvaltningen och politiken alltmer invävd i den europeiska. Svenska föreställningar och strategier skapas i allt högre grad i ett utbyte med andra. Det finns också tendenser mot en ökad fragmentering av staten, dvs. att identiteter och lojaliteter inom enskilda sektorer (t ex konkurrenspolitiken) skapas över nationsgränser och kring vissa idéer. Staterna tenderar att bli mer av regelföljare, inte enbart gentemot europeiska utan också gentemot andra internationella organisationer. I boken analyseras tendenserna mot att stater blir alltmer invävda, fragmenterade och i allt högre grad kan ses som regelföljare. Samtidigt med den flexibilitet som kännetecknade anpassningen i praktiken, fanns en betydande tröghet i det förvaltningspolitiska tänkandet kring EU:s konsekvenser för förvaltning och politik.

Delstudie 3: Internationalisering, förvaltning och demokrati
Det finns delar av statens verksamhet som i hög grad är internationaliserade, men där det inte enbart är EU som fungerar som viktig regelskapare. Internationaliseringen har kommit att ställa nya krav på statsförvaltningen när det gäller arbetssätt och organisering. Anpassningen till kraven i internationella beslutsprocesser påverkar regeringens möjligheter att styra. Det här har studerats av Åsa Vifell och resultaten finns redovisade i avhandlingen Enklaver i staten (2006). I den här delstudien analyserades dels regelskapandet, dels på vilket sätt den svenska förvaltningens nätverk och strategier kom att utformas inom tre fält: a) klimatpolitiken och Kyotoprotokollet; b) EU:s sysselsättningsstrategi; och c) WTO-samarbetet. Inom samtliga dessa fält var såväl den EU som andra internationella regelskapare betydelsefulla.

Studierna visade att svenska tjänstemän och politiker som deltar i internationellt arbete anpassar sina arbetssätt för att passa in. De skiljer sig åt i sina arbetssätt och värderingar jämfört med resten av statsförvaltningen. Arbetet kräver en förmåga att hantera nya frågor som dyker upp på dagordningen, överblick över processen, tillgång till expertis av olika slag, nationell samordning och snabba informella kontakter inom det egna området. Med detta skapas hinder för utomståendes deltagande och insyn. Det uppstår slutna grupper eller enklaver, bestående av tjänstemän från departement, myndigheter, företrädare för intresseorganisationer och företag. Sådana enklaver kan visserligen arbeta effektivt och väl anpassat till det internationella, men samtidigt blir de i viss utsträckning bortkopplade från andra delar av den svenska staten och det svenska samhället. Framväxten av enklaver av detta slag försvårar insyn och ansvarsutkrävande, och skapar därigenom problem för demokratin.

Delstudie 4: Dubbelkommando? Den svenska utrikespolitiken i kraftfältet mellan Rosenbad och Arvfurstens Palats
Internationaliseringen och europeiseringen påverkar förutsättningarna för politiken. I växande utsträckning sker beslutsfattande i ett utbyte med andra, något som kan leda till maktförskjutningar i det nationella. Ofta har det argumenterats för att det har skett en maktförskjutning till regeringschefen och dennes kansli. Den här delstudien har undersökt hur utrikespolitiska frågor och EU-frågor har hanterats i regeringskansliet, och särskilt relationen mellan Utrikesdepartementet och Statsrådsberedningen. Delstudien har avrapporterats i ett antal vetenskapliga artiklar (bland annat i Public Administration, West European Politics och Statsvetenskaplig tidskrift), och det kommer också att komma böcker om maktförskjutningarna kopplade till utrikespolitikens förändrade villkor.

Internationaliseringen och europeiseringen gör att riksdagen har hamnat i ett påtagligt underläge gentemot regeringen. Också inom regeringen förändras maktförhållandena. Att de europeiska och internationella kontakterna idag finns inom alla delar av regeringskansliet, ökar självfallet riskerna för fragmentering och därigenom kraven på samordning. EU-samordningen har i Sverige flyttat närmare regeringschefen och dennes kansli, något som i hög grad överensstämmer med vad som har hänt i andra europeiska länder. Sveriges båda ordförandeskap i EU, 2001 och 2009, bidrog till att ytterligare stärka statsministern och centralisera makt till statsministern och dennes kansli. I flera avseenden tycks det således ha skett en ökad maktkoncentration till statsministern, något som brukar diskuteras som en "presidentialisering" av det parlamentariska styrelseskicket.

Delstudie 5: Governance i svensk statsförvaltning
I denna delstudie har vi undersökt tesen att det har skett ett skifte i samhällsstyrningen 'från government till governance'. Centralt i denna tes är att förmågan att styra staten och samhället i övrigt, från 'centrum' har underminerats och att politik i allt högre grad formas och genomförs i relativt autonoma och självorganiserande nätverk, som rymmer både offentliga och privata aktörer. I boken Samhällsstyrning i förändring (Pierre och Sundström, red, 2009) utvecklas ett analysschema avseende de båda begreppen government och governance som kan användas vid empiriska studier av samhällsstyrning. De empiriska studierna av olika fall/sektorer som redovisas i boken visar att det inom samtliga områden finns inslag av såväl government som governance. Studierna visar också att närvaron av och balansen mellan de båda styrformerna inom olika politikområden kan förklaras av en rad olika faktorer.

På basis av de empiriska studierna formuleras fyra teser om relationen: a) ju fler aktörer staten är beroende av för skapandet och genomförandet av politiska program, desto större inslag av governance; b) ju mer ett område domineras av en vetenskaplig teknokratisk kunskapssyn, och särskilt om den synen också delas av media och medborgarna, desto större inslag av governance; c) ju mindre politiskt 'hett' ett område är, desto större inslag av governance; och d) ju längre och djupare ett politikområde har präglats av governance, desto lättare att vidmakthålla, eller införa mer av, governance. Tendenserna mot governance riskerar uppenbarligen att "drar isär" staten (på liknande sätt som europeisering och internationaliseringen), och därigenom skapa uppenbara risker när det gäller öppenhet och ansvarsutkrävande. Precis som det ökade invävdheten i det europeiska och internationella skapar denna invävdhet i det nationella, ökade krav på government, att "återsamla staten" och att kunna styra (eller åtminstone på att kunna ge intryck av styrning).

Delstudie 6: Reformer och förändringar i regeringskansliet
Flera av de ovan nämnda studierna har som framgått ovan handlat om hur internationaliseringen, europeiseringen och användning av nya styrformer (med inslag av governance) har skapat en efterfrågan på mer och bättre styrning. Och efterfrågan på ett mer sammanhållet och bättre organiserat centrum. Reformerandet inom staten har under de senaste decennierna i hög grad kommit att handla om att införa mål- och resultatorienterade styrsystem. Men det har också skett andra reformer som syftar till att skapa ett mer effektivt Regeringskansli. I avhandlingen Striderna i Rosenbad. Om trettio års försök att förändra regeringskansliet (Erlandsson 2007) analyseras olika försök att åstadkomma en modern, sammanhållen organisation. Här studerades personalpolitikens framväxt, försöken att införa en gemensam verksamhetsplanering samt sammanslagningen av regeringskansliet till en myndighet.

Studien visar att de problem som betraktades som akuta i början av 1970-talet i regeringskansliet - för många anställda, revirstrider och oklara ansvarsfördelningar personal och - levde kvar 30 år senare, och detta trots många försök att åtgärda problemen. Reformerna hade blivit rutin, men problemen kvarstod. En förklaring till detta skulle kunna vara att politikerna hade abdikerat och inte alls deltog i processen. Reformarbetet inom förvaltningspolitiken hade blivit en kamp mellan tjänstemän. Det här stämmer med analysen av andra förvaltningspolitiska åtgärder (införandet av nya styrsystem), det vill säga att det inte är några frågor som engagerar politikerna i särskilt stor utsträckning. Sättet att styra och organisera har visserligen blivit ett nytt politikområde, men det är ett politikområde där politikerna är märkbart frånvarande.

Delstudie 7: Regeringskansliet och medierna
Medialiseringen av politiken är en viktig faktor när man ska diskutera regeringskansliets sätt att arbeta. Det finns en stor respekt för mediernas makt inom regeringskansliet. Insikten finns att medierna har möjlighet att driva frågor och att definiera den politiska dagordningen, samtidigt som dessa processer i hög grad ligger utanför kansliets kontroll. Vi har kunnat se att detta har lett till en centralisering av mediakontakterna inom regeringskansliet. Handläggare inom sakenheter i departementen har i princip inga mediakontakter alls, utan sådana kontakter sköts på politisk nivå eller av pressekreterare. Forskningsprogrammet anordnade, tillsammans med en områdesgrupp vid Riksbankens Jubileumsfond, ett seminarium kring frågan "Makten i kanslihuset". En av de frågor som diskuteras där var just medialiseringen av politiken.

Uppsatserna från seminariet (kompletterade med en del andra artiklar) sammanfördes i ett temanummer av Statsvetenskaplig Tidskrift (Jacobsson och Pierre, red 2008). I detta nummer framhölls att studier av politikens medialisering ibland döljer mera än de avslöjar. Medias växande makt är alls inte någon chimär, men diskussionerna behöver kvalificeras. Vi behöver veta mer om den organisering som delvis reducerar möjligheterna för media att komma i kontakt med den praktik som ska granskas. Vi behöver veta mer om vad det är för dagordningar och idéer som propageras av media. Kanske styrs såväl politiker som media av det som i en viss tidpunkt uppfattas som betydelsefullt och viktigt att kämpa för. Medierna kan kanske i lika hög grad som politikerna ses som ett slags strukturerande kärl, öppna för "tidsandans krumbukter". Ökar måhända det ömsesidiga beroendet och anpassningen mellan media och politik risken att strålkastarljuset riktas bort från de processer där politik egentligen skapas.

Delstudie 8: Dagordningssättande i regeringskansliet
I den här delstudien undersöks hur de politiska ledningarna i regeringskansliet arbetar, och vilka föreställningar de har om styrning. Bland annat studeras hur arbetet i staberna påverkas av europeiseringen och medialiseringen. När det gäller EU-frågorna är en slutsats att den formella organiseringen ibland försvårar möjligheterna för politiker att påverka, och detta gäller särskilt i processernas inledande faser. Långsiktighet ger vika för kortsiktighet. Bristen på nätverk, närhet och förtroende i den egna organisationen skapar svårigheter. Resultatet av delstudien, som i hög grad bygger på kvalitativa studier av vardagsarbete i kansliet, kommer att avrapporteras i en avhandling (Ullström 2012, prel).

Mycken tid ägnar de politiska staberna åt att hantera medias bevakning av kansliet. I staberna utvecklas ett medialt tänkande, där det fokuseras på hur en fråga skulle kunna utvecklas i media. Mediehanteringen bryter ofta befintliga rutiner och gemensamma formella beredningsprocesser. Pressmeddelanden och uttalanden i direktsända tv-soffor gemensambereds sällan. I stället blir uppgiften att se till att tjänstemännen hålls informerade om vad som sägs och vad det betyder. Medialiseringen utmanar därigenom den process som utgör grunden för det kollektiva beslutsfattandet: den gemensamma beredningen. Samtidigt strävar tjänstemännen efter att upprätthålla bilden av att varje uttalande ett enskilt statsråd gör är ett kollektivt beslut från regeringens sida. Politikernas strävan att tillmötesgå medias efterfrågan på politiska signaler kan också ställa till bekymmer för styrningen. Uttalanden i media kan bli ett slags extra styrning, där det som sägs i media även måste kommuniceras och förklaras internt på departementet.

Delstudie 9: Statssekreterare: makthavare i ministerns skugga
De kanske viktigaste aktörerna i de politiska staberna är statssekreterarna. De har en intressant dubbelroll i och med att de både är administrativa chefer i departementen och ministerns främste politisk rådgivare. En statssekreterare ska både kunna styra byråkratin och göra politiska bedömningar. Statssekreterare befinner sig i gränsytan mellan politik och förvaltning. De uppfattar sig själva som mäktiga, och det uppfattas av många att de har blivit allt viktigare i arbetet med att utforma och genomföra politiken inom olika områden. I boken Statssekreterare: makthavare i ministerns skugga (Ivarsson Westerberg 2010) studeras statssekreterarna i regeringskansliet: vilka de är; vad de gör; vilka roller de spelar; och, i vilken utsträckning som de kan ses som "dolda makthavare".

Det framgår att statssekreterarrollen har utvecklats till att bli ett slags "vice minister". Statssekreterare betraktas numera som politiker, och rekryteras från politiska sammanhang. Samtidigt har den administrativa rollen förstärkt och de ser i ökad grad sig själva som "verkställande direktörer" i sina departement: experter på styrning och ledarskap. Frågan huruvida statssekreterarnas makt har ökat eller minskat är inte lätt att besvara, och hänger ihop med den generella frågan om politikens möjligheter att förändra. I boken diskuteras de reformförslag som går ut på att stärka den administrativa ledningen i departementen och ge den politiska staben (inkl. statssekreterarna) mer av en beställarroll. Mot detta talar det faktum att regeringskansliet är en politisk organisation där gränsen mellan var politiken slutar och förvaltningen tar vid aldrig kan bestämmas i förväg, utan alltid är under förflyttning och förhandling. Delstudien initierades i Reko-projektet men slutfördes i ett annat projekt, det s. k. Gast-projektet (finansierat av Östersjöstiftelsen) som leds av Anders Ivarsson Westerberg vid Södertörns högskola.

Delstudie 10: Regeringskansliet och tillväxtpolitiken
Inom programmet har ett antal studier genomförts som har fokuserat på specifika politikområden, bl.a. skogspolitiken och EMU-frågan hantering. Flera av dessa studier finns redovisade i antologin Samhällsstyrning i förändring (Pierre och Sundström, red, 2009). Ett område som har ägnats en särskild studie är tillväxtpolitiken. I början av 1990-talet omformulerades grundvalen för tillväxtpolitiken. Tidigare hade grundidén i denna politik varit att staten genom en proaktiv och intervenerande policy-stil kunde lämna ett väsentligt bidrag till den ekonomiska tillväxten. I den nya politiken blev målet att undanröja hinder för tillväxt, exempelvis onödiga offentliga regeringar. Ekonomisk tillväxt lyftes fram som ett överordnat politiskt mål, en värdegrund i regeringskansliets arbete. Alla propositioner, utredningsdirektiv och budgetposter skulle bedömas med avseende på i vilken utsträckning som de skulle leda till ekonomisk utveckling. Denna breddning av politiken bidrog till att skapa politikområdet tillväxtpolitik, som under 1990- och 2000-talet har fått hög politisk prioritet.

Eftersom alla åtgärder som kunde kopplas till tillväxt bedömdes positivt, sökte många myndigheter beskriva sin verksamhet i termer av betydelse för tillväxten. Väsensskilda politikområden som kulturpolitik, forskningspolitik och förvaltningspolitik fick samtliga (åtminstone delvis) tillväxtpolitiska förtecken. Breddningen av tillväxtpolitiken bidrog samtidigt till att dess fokus till viss del förlorades. I mitten av 2000-talet menade många att en samlad tillväxtpolitik egentligen inte fanns. Istället bedrev näringsdepartementet och finansdepartementet, tillsammans med olika myndigheter diverse program för avreglering, främjande av innovationer, ökade internationella investeringar och ökat småföretagande. Ett samlat fokus bland alla dessa åtgärder och program var svårt att finna. Kombinationen av en ofokuserad politik, ett stort antal aktörer och ett i grund och botten svårfångat begrepp - ekonomisk tillväxt - skapade betydande problem för styrningen.

Delstudie 11: Tjänstemannastrukturernas politiska konsekvenser.
Syftet med delstudien är att visa vilka politiska konsekvenser tjänstemannastrukturen har, dvs. vilka konsekvenser har tjänstemännens villkor för anställning och karriär? Studier har bland annat gjorts av nedskärningar i välfärdssystemen. Undersökningarna ifrågasätter de intresseförklaringar som dominerar forskningsfältet och lyfter istället fram att det just är tjänstemannastrukturen som underlättar vissa typer av nedskärningspolitik, och försvårar för andra. De två huvudstudierna (publicerade i tidskrifterna Governance och Journal of European Public Policy) visar att politiskt anställda tjänstemän ger andra typer av råd än tjänstemän som är anställda "efter förtjänst", och att detta påverkar de beslut som fattas av politikerna.

Tjänstemännens anställningsformer har vidare studerats dels i en jämförelse mellan 18 länder, dels i en studie av Sverige. Den komparativa studien visar att antalet politiskt anställda tjänstemän generellt har ökat, men i mycket olika takt i olika länder. I vissa länder, där antalet politiskt anställda tjänstemän var högt redan tidigare (som t.ex. Frankrike och Italien), har ökningen varit obefintlig eller mycket liten, medan ökningen varit kraftigare i andra länder, däribland Sverige. Att antalet politiskt anställda tjänstemän i det svenska regeringskansliet har ökat beror sannolikt på ökade krav på politisk koordinering.

Delstudien visar också en generell utveckling i riktning mot ökad central kontroll över policy-processer, mediakontakter och opinionsbildning (i exempelvis Canada, Storbritannien och Australien). De förvaltningspolitiska reformerna under 1980- och 1990-talen ökade den exekutiva autonomin, men skapade eller förstärkte samtidigt samordningsproblemen inom regeringskanslierna. Mönstret vi nu ser är att staternas politiska ledningar centraliserar de maktbaser som de alltjämt kontrollerar. Dessa resultat finns redovisade i antologin Steering from the Center (Dahlström, Peters och Pierre, red, 2010).

Delstudie 12: I huvudet på tjänstemän och politiker
Det finns inom statsvetenskapen en diskussion om relationen mellan en "politisk" rationalitet och en "teknokratisk" rationalitet, som ibland bygger på ganska starka föreställningar om vad som kännetecknar ideologer resp. teknokrater. I den här delstudien, som kommer att resultera i en avhandling med den preliminära titeln Rethinking Technocracy: Searching for Nuances in the Minds of Bureaucrats and Politicians (Ribbhagen 2012), är avsikten att granska några av de vanligaste påståenden som förekommer inom den teknokratiska litteraturen. Några av de frågor som ställs är följande: Är tekniskt och naturvetenskapligt skolade tjänstemän per definition teknokrater? Har den politiska debatten blivit mer teknokratisk över tid? Skiljer sig graden av teknokratisk argumentation åt mellan olika typer av sakfrågor?

Några av resultaten från de undersökningar som har genomförts är att det är departementstillhörighet, och inte utbildningsbakgrund, som i huvudsak förklarar hur "teknokratiska" tjänstemännen är. Insocialisering tycks vara en viktig faktor. En hög grad av politisering i ett departement leder till en hög tolerans för politik bland tjänstemännen i detsamma. Samtidigt leder även en hög grad av politisering till att tjänstemännen i större utsträckning förespråkar att de bör inta en neutral hållning och avhålla sig från uppdrag av mer politisk karaktär, som t.ex. talskrivande. På detta sätt kan man säga att en hög grad av politisering kan bidra till att upprätthålla den klassiska distinktionen mellan administration och politik. Sammantaget bidrar studierna till att nyansera den traditionella synen på relationen mellan teknokrati och politik.

Delstudie 13: Ansvarsutkrävande i den svenska staten - "dechargeinstitutet" 1917-2005
Den svenska förvaltningsmodellen med förbudet mot ministerstyre i kombination med självständiga myndigheter gör frågan om ansvar särskilt intressant i ett svenskt sammanhang. I denna studie har frågan om ansvarsutkrävande och ansvarstagande stått i centrum. Det som har studerats är de svenska statsrådens ansvar. Det empiriska underlaget för delstudien utgörs av konstitutionsutskottets årliga granskningar av statsrådens tjänsteutövning. Två perioder har stått i fokus: 1885-1930 samt åren 1974-2007. Tyngdpunkten har legat på den senare perioden, där särskilt internationaliseringens konsekvenser har analyserats. Det långa perspektivet har möjliggjort intressanta jämförelser. Studierna har genomförts av Catrin Andersson.

Ett oväntat resultat är att det under den första perioden var vanligt att statsråden anklagades för att ha varit för passiva och alltså inte hade tagit sitt ansvar, medan statsråden under den senare perioden oftast anklagas för att ha gjort för mycket, att ha utövat så kallat ministerstyre. Att ett statsråd av olika skäl undviker att "inhämta nödiga upplysningar" från myndigheter har dock sedan inledningen av 2000-talet åter blivit vanligare. En förklaring till detta kan vara att internationaliseringen innebär att beslut måste fattas snabbare; en annan är en ökad politisering av beredningsprocessen. Ett statsråd kan vilja ha vissa specifika resultat och undviker därför beredningstvånget. En viktig fråga - som i hög grad hänger samman med internationalisering och europeisering - är vad som händer med ansvarutkrävandet när den reellt ansvarige enbart i begränsad utsträckning har medverkat i och kunnat påverka den process som man har ansvar för.

Delstudie 14: Från governance till governance? Regeringskansliets regleringsambitioner i ett historiskt perspektiv
Ambitionen i programmet i stort har varit att belysa frågan om relationen mellan government och governance. Utgångspunkten för den här delstudien har varit att undersöka den svenska statens styrambitioner i ett lite längre tidsperspektiv, främst inom infrastrukturella områden som näringspolitik. Hur har regeringen velat styra riket? Delstudien har genomförts av Torbjörn Nilsson, som är samtidshistoriker. En första undersökning kretsade kring tidskriften Plan, det vill säga samhällsplanerarnas eget organ. Genom studier av tidskriften kunde samhällsplaneringens skiftande konjunkturer under efterkrigstiden urskiljas. En andra undersökning kretsade kring utvecklingen av näringspolitiken i vid mening.

Någon klar tendens, exempelvis en övergång från government till governance, är svår att urskilja med utgångspunkt från dessa historiska studier. Snarare vävs de olika styrformerna in i varandra på ett komplicerat sätt. Inslag av governance har funnits under såväl planeringsvänliga perioder som marknadsinriktade perioder. Den svenska - numera försvagade - traditionen av korporativa beslutsformer, har under flera decennier skapat utrymme för governanceliknande styrformer. Andra drag i utvecklingen har på senare tid fört in mer moderna, idealtypiska, drag av nätverksstrukturer. I ett historiskt perspektiv bör dock både äldre och nyare former tas hänsyn till när utvecklingslinjer ska formuleras. Ska man döma utifrån studier av näringspolitiken och dess förgreningar, stämmer knappast bilden av en klar utveckling "från government till governance".

Några övergripande slutsatser

Vi vill betona att det som redovisas ovan utgör ett selektivt urval av resultat från de olika delstudierna i forskningsprogrammet. Sammanfattandet, i form av avslutande skrifter som bygger på de studier som har genomförts, pågår. Framförallt kommer resultaten från programmet att sammanfattas i två böcker. Den första är riktad mot en internationell forskarpublik och skrivs gemensamt av Jacobsson, Pierre och Sundström. Delar av boken presenteras i september 2010 på APSA-konferensen i Melbourne. Boken avses att vara klar till sommaren 2011. En andra avslutande bok skrivs av Score-forskarna (under ledning av Rune Premfors) med sikte på publicering 2011. Boken, som syftar till att ge ett kvalificerat bidrag till samhällsdebatten, utnyttjar särskilt (men inte enbart)forskningsresultaten från delstudierna 1, 6, 7 och 8 och diskuterar utifrån dessa en möjlig reformering av regeringskansliet. Denna bok kan ses som en utvidgning och fördjupning av slutkapitlet i boken Regeringskansliet (2007). Tre avhandlingar som är direkta eller indirekta resultat av Reko-programmet kommer också att försvaras under 2011-2012: av Cajsa Niemann, Anna Ullström och Christina Ribbhagen.

Vi ska avslutningsvis lyfta fram några av de teman som har genomsyrat flera av delstudierna, och där vi (om än med viss försiktighet) vågar oss på att formulera en del slutsatser. För det första kan vi konstatera att påståendet att styrningen har rört sig från "government till governance" mestadels döljer mera än det klargör. Relationen mellan "government" och "governance" har varierat både över tiden och mellan olika verksamheter. Argumenten att "governance"-styrningen har ökat bygger på en föreställning om att hierarkiska styrformer håller på att ersättas av en styrning som är nätverksbaserad, bygger på relationer mellan jämbördiga parter och där begrepp som frivillighet och förtroende är viktiga. Men kan undra hur mycket av detta som är nytt. En del av det som förknippas med "governance" har ofta sagts utgöra historiska kännetecken för den svenska staten, om än att andra beteckningar har brukats (t.ex. korporativism). Samtidigt som denna form av "governance" försvagats, kan vi se att managementidéernas starka genomslag under senare decennier stärkt det som vi brukar förknippa med "government", bland annat med en ökad tilltro till system för ekonomistyrning och finansiell redovisning. I dessa avseenden kanske vi snarare har rört oss från "governance" till "government", än i motsatt riktning? Eller så kanske man kan säga att det finns starka inslag av "government" i den allt mer vanliga "governance"-styrningen. Vi har också sett hur ökande samarbeten med andra aktörer (t.ex. i EU-arbetet) riskerar att "dra isär" och fragmentera staten, och att sådana "governance"-tendenser skapar en ökad efterfrågan på "government".

För det andra har vi visat både att och hur statens organisationer (såväl regeringskansli som myndigheter) i allt högre grad har kommit att vävas in i ett europeiskt och internationellt sammanhang. Mycken tid och energi ägnas EU-arbetet, och europeiseringen leder till betydande förändringar både för verksamheters innehåll och arbetssätt. Stater brukar vanligen betraktas som autonoma, sammanhållna och regelskapande, men det vi ser är en utveckling där stater har blivit alltmer invävda, där tendenserna till fragmentering är starka och där stater i stor utsträckning kan förstås som regelföljare i ett europeiskt och globalt sammanhang. Det är uppenbart att styrproblemen ökar när såväl politikens innehåll som dess organisering i högre grad än tidigare skapas utanför det nationella. Samtidigt som vi ser betydande förändringar i politikens och i förvaltningens praktik, finns ett stort mått av tröghet i tänkandet om dessa förändringar - ett slags eftersläpande självförståelse. Tänkandet om förvaltning och politik bygger fortfarande i hög grad på förställningen att det mesta ändå är sig ganska likt.

För det tredje har vi visat på de svårigheter som finns att styra och att hålla samman staten. Det är självfallet av största betydelse att kunna visa att det ansvar som politiker har för verksamheter kan kombineras med rimliga möjligheter att styra. Omfattande försök har också gjorts för att förbättra politikernas styrning av sin förvaltning. Det reformarbete kopplat till mål- och resultatstyrningen som hade påbörjats under 1960-talet intensifierades i slutet av 1980-talet, då försöken att förändra kunde hämta kraft ur den internationella diskussionen om New Public Management (NPM). Med managementidéerna följde tankar om att skapa avgränsbara, styrbara, redovisningsbara enheter och att renodla verksamheter. Reformerna lyckades ganska sällan hålla vad de lovade. Liknande problem uppstod hela tiden när man försökte förbättra styrningen, och det gällde såväl styrningen av myndigheterna som styrningen inom regeringskansliet. En välgörande skepsis när det gäller styrsystemens effektivitet infann sig efterhand i förvaltningspolitiken (måhända delvis som ett resultat av forskningen). Styrambitionerna har dock knappast minskat men de tar sig en bit in på det nya seklet andra uttryck. Idag handlar de mest slagkraftiga idéerna inte längre om renodling utan om sammanslagning (av myndigheter), samverkan, samordning och att på olika sätt försöka återsamla staten. Begreppet "nätverksförvaltning" har letat sig in också i förvaltningspolitiken.

För det fjärde har vi precis som tidigare studier visat att regeringskansliet är en starkt specialiserad organisation, där enstaka enheter "äger" sina frågor och främst kommunicerar med över- och underordnade enheter inom det egna verksamhetsområdet. Det är inte konstigt att det finns betydande särkopplingar i en organisation där konflikt är den grundläggande organisationsprincipen, och där alla frågor som uppfattas som viktiga i samhället på något sätt ska avspeglas i organisationen. Våra studier tyder på att enheterna kraftigt har ökat sina europeiska och internationella kontakter inom det egna verksamhetsområdet, samtidigt som kontakterna under de senaste decennierna gentemot andra nationella aktörer (företag, intresseorganisationer, media, riksdagen etc.) har minskat. I hög grad handlar regeringskansliets inre liv i annars om att hantera konflikter. Regeringskansliet är ju inte enbart en "politiskt styrd", utan också en genuint politisk organisation. Det vädras från tid till annan ett visst missnöje med förekomsten av "stuprör" och att regeringskansliet inte fungerar som en tillräckligt styrd och samordnad enhet. Förhållandevis ofta menar dock de flesta att samordningen i kansliet fungerar ganska väl. Ibland är den ett resultat av förhandlingar, men ofta sker den utan några kontakter alls utan bygger mera på antecipering och att man vet vad som gäller. Konflikterna finns i regeringskansliet, men där finns också normer och mönster som grundas i vetskapen om matt man ingår i ett större sammanhang (än den egna enheten eller det egna departementet) och att man måste relatera sina handlingar till andra i kansliet. Den tjänsteman som försöker "köra egna race" blir inte långvarig i organisationen.

För det femte kan konstateras att grundfrågan som alltid är i vilken utsträckning som det politiska ansvaret motsvaras av en förmåga att styra. Styrproblemen har otvivelaktigt ökat med internationaliseringen och europeiseringen, men också med en tilltagande komplexitet i samhället. Omfattande försök görs också att öka styrkapaciteten, att skapa mer handlingskraftiga centra och att "återsamla staten. Måhända att hålla lite hårdare i det som man fortfarande har möjlighet att påverka. Den risk som har aktualiserats i flera av programmets delstudier är dock att försöken att öka styrkapaciteten kan motverka sina syften. Särskilt gäller det när man försöker öka styrförmågan visavi de egna myndigheterna. Att vara framgångsrik i det europeiska arbetet handlar ju i första hand om att tillsammans med andra delar av staten (de egna myndigheterna) arbeta för det som uppfattas som önskvärt. Det kanske då mera handlar om att tillsammans med andra delar av den svenska staten verka för önskade förändringar, än att kunna styra myndigheterna bättre.

En alternativ väg till att försöka öka kapaciteten att styra, är att reducera behoven av att styra, exempelvis genom att lita till att de som är professionella inom ett område själva i hög grad kan sköta verksamheten. Och att samtidigt bygga förtroendefulla relationer mellan de olika delarna av staten, t.ex. mellan regeringskansliet och myndigheterna. Risken som brukar framhållas med detta, nämligen att detta skulle kunna leda till att byråkratin tar över politiken, finns förstås. Samtidigt finns det en hel del "korrektiv", i och med att politikerna mestadels har goda möjligheter att "ta till sig" frågor ifall de skulle önska detta. Ifall politikerna verkligen vill åstadkomma förändringar inom vissa områden, förutsätter detta också att de kan hålla andra frågor ifrån sig. Inom flera delstudier har det också visat sig att de mekanismer för att "lyfta" och "hissa" frågor som finns, för det mesta fungerar tillfredsställande.

Det finns mycket som talar för att det som skapar samordning och underlättar koordinerat handlande i första hand inte är formella styrsystem och hierarkier utan sådant som gemensamma normer och föreställningar, ömsesidiga förtroenden och en hög grad av informalitet. Det verkar framförallt vara sådana "mjukare" värden som håller samman den svenska staten (och då inte minst regeringskansliet), och som gör den relativt framgångsrik. Alltför intensiva strävanden att skapa rationalistiska och hierarkiska system för styrning och samordning håller sällan vad de lovar, och framförallt leder sådana reformförsök till att frågor om styrning förvandlas till teknik och administration. Och det riskerar att leda till att förvaltningen passiviseras och (paradoxalt nog) att viktiga frågor om styrning - hur man styr och bör styra - glöms bort. Kanske bör ansträngningarna framöver framförallt inriktas mot att utveckla det som gör att förvaltningen för det mesta fungerar, nämligen det som man skulle kunna kalla förvaltningens mjukare värden: informalitet, förtroende och förmågan att med ansvar tänka och agera både själv och tillsammans med andra.