Vetenskaplig slutredovisning

Spelet om mediepolitiken

Forskningsprojektet har granskat hur den svenska mediepolitiken kommit till genom en analys av motiven bakom riksdagspartiernas ståndpunkter i några av de senaste decenniernas viktigaste mediepolitiska beslut i den svenska riksdagen under perioden 1970-2000. Syftet med projektet har varit att kartlägga hur den svenska mediepolitiken formats i skärningspunkten mellan partistrategier och medieförändringar. De centrala frågeställningarna har varit:

-    Hur kan de politiska partiernas mediepolitiska ståndpunkter förklaras? 
-    Vilka är de politiska aktörer som framförallt har påverkat mediepolitikens utformning? Hur har de politiska aktörerna förhållit sig till varandra och till andra samhällsaktörer i dessa processer?
-    Hur har samhälls- och medieutvecklingen påverkat partiernas mediepolitiska manöverutrymme? 

Avsikten var att koncentrera analysen till en studie av hur mediepolitiken har formats i samband med fem centrala mediepolitiska beslut under de decennier då den svenska mediestrukturen förändrats som mest. Därför granskades riksdagspartiernas agerande i samband införandet av presstödet 1971, beslutet om den nya lokalradion 1977, beslutet om närradion 1978, beslutet om den tredje marksända TV-kanalen 1991 och införandet av reklamradio 1993. Dessa fem politiska beslut har fått stor betydelse för det svenska mediesystemet och var därför logiska att analysera. Från början ingick inte studien av närradions tillkomst i projektansökan. Det stod emellertid tidigt klart att detta beslut var av central betydelse då det var första gången ett politiskt alternativ till public service-medier formulerade i Sverige.

Det har enligt min mening florerat flera påståenden om den svenska mediepolitiken som detta projekt förhoppningsvis kunnat bidra till att revidera. Det första påståendet är att mediepolitiska ställningstaganden i Sverige baseras på grundläggande och holistiska uppfattningar om hur relationerna mellan medier, marknad, teknologi och politik bör se ut.  Projektet visar dock att svensk mediepolitik i hög grad är detaljernas fånge. Det vimlar av utredningar och debatter om enskilda medietyper – om en viss sorts redaktionellt material eller om en viss bestämd stödform – men det saknas i princip alltid en sammanhållen syn på hur hela mediesystemet bör se ut och hur olika enskilda politiska insatser kan påverka helheten. Företeelserna presstöd och public service utreds exempelvis alltid i Sverige, gång på gång, av regering efter regering. Det var möjligen logiskt för ett kvarts sekel sedan, men är det knappast i dag. Mediekonvergensen, digitaliseringen och tillkomsten av helt nya medier förändrar den mediepolitiska spelplanen i grunden. Men den mediepolitiska debatten förefaller, också 2008, djupt försjunken i väl avgränsade grubblerier om papperstidningsstöd och TV-avgiftskontroll. 

En andra tveksam föreställning är att svensk mediepolitik i grunden baseras på ett antal centrala beslut från fornstora dagar som fattats i så stor allmän vishet att mediepolitiken numera bara handlar om att på bästa sätt förvalta det ärofulla mediepolitiska arvet. Det innebär, visar projektet, en närmast naiv förtjusning över gamla mediepolitiska lösningar som i stället blir till låsningar i en tid som präglas av helt andra förutsättningar för medierna, och nya villkor för politisk styrning av dessa medier.

Ett exempel som redovisas i projektet är det selektiva presstödet från 1971, som oftast beskrivs som en stor framgång för mångfalden i pressen. Visst har stödet räddat flera socialdemokratiska tidningar, men i dag är det avgörande skälet till deras överlevnad att presstödet möjliggjort en affär där borgerliga konkurrenter kunnat köpa dessa tidningar. Andratidningar har blivit andras tidningar. Presstödet löste inte några långsiktiga strukturproblem i svensk dagspress.  Presstödet var ingen snabb bytesaffär mellan Gunnar Sträng och Gunnar Hedlund, utan konstruerades i stället målmedvetet och systematiskt av den socialdemokratiska A-pressen, vars direktörer till och med flyttade in i kanslihuset när propositionen skulle skrivas. I själva verket släppte socialdemokraterna presspolitiken till de egna närstående tidningarna, som fick forma förslaget efter eget huvud. Protokollen från den socialdemokratiska partistyrelsens möten visar att partiledningen inte trodde att stödet skulle fungera som det var tänkt ens när det infördes. 

Det tredje påstående som omvärderas i projektet – och måhända det allra mest omhuldade – är synen att den mediepolitiska utvecklingen i Sverige kärnfullt kan beskrivas som en långsiktig målmedveten arbetsseger för en liberal medieideologi präglad av ökad konkurrens, avregleringar och etableringsfrihet. Den sanna bilden handlar dock – visar projektets delstudier – mer om ständiga brandkårsutryckningar från både höger och vänster, gjorda under stark tidspress och av få inblandade personer. Snarare har mediepolitiken en korporativistisk prägel eftersom ledande medieföretag och medieintressenter haft ett stort inflytande över beslutens utformning. Det handlar här inte bara om den socialdemokratiska A-pressen. Sveriges Radio fick ett stort inflytande över innehållet i den socialdemokratiska regeringens beslut om den nya lokalradion, frikyrkorörelsen begåvades med en närmast skräddarsydd närradio under 1970-talets borgerliga regeringsår och den privata lokalradions tillkomst 1993 kom i hög grad att färgas att ett intensivt lobbyarbete av näringslivsorganisationer som var mer intresserade av lokala reklammarknader och skvalradio än av det mediepolitiskt mer intressanta alternativet med en nationell kommersiell konkurrent till Sveriges Radio.

Sammanfattningsvis visar det nu genomförda projektet att svensk mediepolitik, oavsett regering och parti, generellt får betraktas som ett tämligen försummat politikområde där möjligheterna till kreativa insatser delvisschabblats bort. Denna tradition blir särskilt beklaglig i vår tid, då medieutvecklingen ställer stora krav på innovativa och nyskapande mediepolitiska insatser.

När det handlar om en mediepolitik för nya medier som Internet finns i skrivande inte många indikationer på samma politiska övertygelse som när det gäller press, radion och TV. Mest bara en tanke om att det public service kan fungera ungefär på samma sätt som förut. Det är som om de partipolitiska positionerna inte riktigt hunnit vänja sig vid det digitaliserade medielandskapets komplexitet, utan i stället föredrar att betrakta medievärlden som blott papperstidningar, radiomottagare och TV-apparater. Samtidigt har projektets grundfrågeställningar visat sig relevanta också när det gäller frågor kring vad public service ska göra på nätet och hur en mediepolitik på detta område kan utformas. 

De olika möjliga mediepolitiska strategier som här uppstår kan i stort indelas i fyra grupper. För det första kan public service stärkas genom att bolagen fritt får använda allmänna befintliga ekonomiska medel till att utvecklas på nätet, men också garanteras särskilda möjligheter att tjäna extra pengar på nätet genom till exempel att reklam eller sponsring tillåts. I ett andra fall kan public service fritt få disponera offentliga medel för webbsatsningar, men utan att några tillskott görs för just dessa medier. Det blir då upp till programbolagen att prioritera i vilka mediekanaler man vill satsa pengarna. I ett tredje alternativ gäller samma villkor, men med en ytterligare restriktion att dessa offentliga medel bara får användas till produktion av program, och inte till exempel för nya kostnadskrävande teknikinvesteringar som skulle ge public service konkurrensfördelar. Den fjärde lösningen är strikt kommersiell och innebär att public service, utan offentliga tillskott, finns på nätet på samma villkor som andra marknadsaktörer.

Projektets viktigaste publikation är monografien ”Medier utan politik. De svenska riksdagspartiernas syn på dagspress, radio och TV” utgiven på Santérus Förlag i januari 2008.
I boken frågas vem som bestämmer vilka medier som ska finnas i samhälle, om regering, riksdag och partier fortfarande styra över mediernas villkor, och om medieteknologin och avregleringar gjort att medierna nu fungerar helt på marknadens villkor. I boken skildras alla de politiska turerna kring mediepolitikens avgörande frågor i Sverige de senaste decennierna. Dessutom diskuteras möjligheten att bedriva en framgångsrik mediepolitik i en framtid av digitalisering, globalisering och fragmentering av publiken. Boken är den första samlade volymen någonsin om svensk mediepolitik och vänder sig till alla med intresse av frågor kring medier, politik, journalistik och demokrati.

Projektets näst viktigaste publikation är artikeln ”Comparing Nordic Media Systems” där mediepolitik och medieutvecklingen i  Danmark, Finland, Norge och Sverige jämförs. Texten presenterades efter förhandsgranskning vid International Communication Associations årliga konferens i San Francisco i maj 2007. Manuskriptet har sedan omarbetats till en tidskriftsartikel om förhandsgranskats och publiceras i tidskriften East European Journal of Communication i september 2008.

Måndagen den 21 januari 2008 publicerade ett inlägg på DN Debatt som sammanfattade projektets viktigaste resultat. Intervjuer gjordes också av Sveriges Televisions Kulturnyheterna och av Sveriges Radios mediemagasin Publicerat. Recensioner av den svenska publikationen har förekommit i Aftonbladet, Axess och ett stort antal landsortstidningar.

Research project (summary)

Public Service and Media Policy in Sweden 1975-2005

The objective of this research project was to examine governmental perceptions on the role of media policy in Sweden during a period with substantial societal changes and changing media market conditions. The project focused on the media policy positions of political parties, pressure groups and media actors and discussed the importance of technological development, economic logic and political considerations in explaining these media policy positions.

Particular attention was paid to central political decisions on regulating and deregulating the different media markets in Sweden. Among these decisions were the construction of the press subsidy system in 197 by the Social Democrats and the Centre Party, the introduction of the local public service radio in 1975 by a social democratic government and the introduction of community radio in 1978 by a non-socialistic government, three examples of media policy regulations from different ideological perspectives. Different governments, referring to diverging arguments, also decided to deregulate the television market in 1991 and the radio market in 1993. Thus, these five case studies were compared with regard to the media policy decision-making processes.

Theoretically, the project discussed the formation of media policy in times Sweden when the media landscape was changing profoundly, and the implications of these media changes for media policy positions within the political parties. External pressures from new technology, new competitors and commercial interests were considered, as well as national factors such as political values on freedom of information, public access and content diversity. The project tried to combine different approaches in analyzing the formation of media policy decisions, such as rational choice theory on the individual level (who were acting and with what logic) and structural theory (defining enabling and constraining conditions).

Empirically, the project was based on two different studies. The first included qualitative content analyses of central policy documents produced by governments, the parliament, the political parties and pressure groups. The second study was based on personal interviews with key actors in the field of media policy in Sweden during the last decades. Party archives and private correspondences provided complementary material. There is, so far, a lack of systematic analyses of media policy formation in Sweden, even if there is some non-academic literature on the most dramatic media policy decisions.

The research project was started in the beginning of 2005 and continued until the end of 2007. The Bank of Sweden Tercentenary Foundation financed the project and the commercial Santérus Publishing Company in Stockholm published the results in a new book in Swedish in January 2008.

The project revised existing perceptions on Swedish media policy at last in three different aspects. 

Firstly, the project indicated that media policy party positions often were taken on single media forms and without correspondence with positions in other media policy areas. Thus, commissions on media policy issues have not been comprehensive and coherent.

Secondly, the project shows that previous media policy solutions have prevailed despite changing media market conditions. One example is the press subsidy system introduced in order to maintain second-ranking newspapers on the market. However, the press subsidies have not prevented substantial press market development, but rather been used by monopoly newspapers buying their local competitors but using the press subsidies to finance two different newsrooms and news titles. The project also confirms that the press subsidy system was regarded as a temporary solution when introduced in 1971.

Finally, the most important conclusion that can be drawn from the project is that media policy in Sweden is not a simple global process of continued liberalization and deregulation. However, the empirical data presented within the project shows that media policy positions have generally been taken more ad hoc and with substantial influence from interest groups in the media sector. Furthermore, this is true both for leftwing and rightwing governments. Consequently, media policy Sweden can be described as more corporatist than liberal. 

The project focused on traditional mass media as newspapers, radio and television but the analytical framework introduced proved to be useful also when looking upon media policy options for new media as the Internet. The project did not analyze new media, but the policy variables discussed in the study were further developed in a research paper focusing on new media policy. Further efforts in this field may be very fruitful and future research project focusing on comparative studies of public service functions on the Internet are planned.

The most important publication produced within this project was the book “Medier utan politik” (Media without Policy) which was published by Santérus publishing company and can be described as the first comprehensive volume about contemporary Swedish media policy. The most imporanttan international publication was an peer-reviewed article comparing media policy in the Nordic countries (to be published in East European Communication Journal in September 2008).