Polisarbetet – mellan effektivitet och rättsstatlighet

Projektets syfte, utveckling och genomförande
År 2015 omorganiserades det svenska polisväsendet till en enhetlig Polismyndighet för att skapa förutsättningar för en tydligare politisk och central styrning. Detta projekt har syftat till att analysera hur olika effektivitetskrav som riksdag och regering ställer på polisen inverkar på det faktiska polisarbetet, och i vad mån sådana effektivitetskrav kan innebära konflikter gentemot rättsstatliga krav. Därtill har projektet haft en ambition att utveckla en modell för att studera styrningen av polisorganisationer i Europa.

I projektet har flera delstudier genomförts av tre forskare i rättsvetenskap och statsvetenskap; en intervjustudie med anställda inom polisen med arbetsledande positioner och flera juridiska delstudier av rättsligt material jämte analyser av officiella styrdokument.

Under projektets gång har de olika delstudierna centrerat kring tre teman, kopplade till frågor om styrningen av vad polisen ska göra, vem inom polisen som ska göra det och hur det ska göras. För att förstå effektivitet och rättsstatlighet i polisarbetet har vi utvecklat ett teoretiskt ramverk, som kan användas för att förklara polisorganisationers försök att uppnå effektivitet. Detta ramverk utgår från att det finns rättsligt normativa gränser som påverkar vad, vem och hur. De rättsliga gränserna varierar i omfattning och detaljeringsgrad mellan rättssystem i olika länder, men utgångspunkten är att sådana gränser finns.

Tre viktiga resultat och slutsatser
Ett resultat från forskningen är att effektivitet i polisiär verksamhet används i olika sammanhang med varierande innebörd och förståelser. I lagstiftningssammanhang används effektivitet som skäl för att legitimera förändringar i rätten. Det kan avse att uppnå vissa resultat, exempelvis då en ny arbetsmetod med utökade polisiära befogenheter introduceras som ska öka uppklarningen av brott. Det kan också avse resursåtgången, som då lagändringar genomförs för att förenkla procedurer i avsikt att spara resurser (Landström 2017). Inom polisorganisationen kan effektivitet förstås och associeras som strukturell effektivitet, som en fråga om prioriteringar eller som en fråga om förändrade metoder och innovation. Rörande strukturell effektivitet slår såväl vertikala som horisontella skillnader i förståelse igenom beroende på de olika förutsättningar för det polisiära arbetet som råder på central, regional och lokal nivå. Varje sådan förståelse av effektivitet existerar i ett spänningsfält mot olika rättsstatliga krav (Eklund kommande; Landström, Eklund & Naarttijärvi kommande).

Ett annat resultat är att den politiska styrningen av vem, vad och hur är relativt svag. Även den rättsliga regleringen av vad polisen ska göra och vem som ska göra det är svag eller innehåller vida mandat (Eklund & Landström 2019; Landström, Eklund & Naarttijärvi 2019; Landström kommande). När det gäller hur arbetet bör utföras finns vida mandat avseende rutiner och arbetssätt. Däremot bildar grundläggande fri- och rättigheter tillsammans med konstitutionella principer ytterst en rättslig gräns för vilka arbetsmetoder som kan accepteras (Naarttijärvi 2016; 2018; 2019; Landström & Naarttijärvi kommande). Här har vi observerat att befogenheter utökas och legaliseras över tid (Landström 2015; Landström & Mäki 2019).

Den relativt svaga politiska styrningen kombinerat med rättslig reglering med vida mandat innebär att mycket överlämnas till polisen att avgöra själv. Den nya polisorganisationen har i och för sig skapat förutsättningar för centralt intern styrning genom prioritering av vissa arbetsuppgifter eller omflyttning av resurser (Eklund & Landström 2019). Däremot framkommer att det inom polisen finns motstridande rörelser mellan centralt prioriterade områden och behovet av anpassning till lokala behov och förutsättningar (Eklund & Landström 2019; Landström & Naarttijärvi kommande; Eklund kommande). Utvecklingen av nya metoder och arbetssätt sker inom olika delar av organisationen, och synes ske på ett närmast organiskt sätt (Landström & Naarttijärvi 2019). Internt tycks finnas en dragkamp mellan organisatorisk enhetlighet och lokal anpassning. Där motsättningar mellan centrala och lokala prioriteringar är begripliga för chefer, ofta uttryckta i konkurrens om begränsade resurser, finns oklarheter mellan positionsbaserad arbetsledning och processägande (Eklund kommande).

Ett tredje resultat avser rättsstatliga krav och den relativa frånvaron av rättssäkerhetsgarantier på det polisiära området. Som ett svar på politikens önskan att hantera samhällsförändringar tillkommer nya polisiära uppgifter, ibland med otydlig reglering av förutsättningarna för att använda nya befogenheter och avsaknad av rättssäkerhetsgarantier (Landström & Mäki 2019). Andra gånger utvecklas och förankras nya metoder inom polisen trots att rättsligt stöd saknas (Naarttijärvi 2016). Här har effektivitetskrav lett till ökad innovation som genom teknikens påverkan och frånvaro av lagstiftning utmanar såväl rättsstatliga som demokratiska principer (Naarttijärvi 2019). Generellt saknas många gånger möjlighet till domstolsprövning av polisiära beslut (Hjertstedt & Landström 2020) och någon extern tillsynsmyndighet har inte tillskapats. Här har en del av analysen visat på hur krav på lagstöd med vissa tillhörande kvalitetskrav inom områden som påverkar grundläggande rättigheter innebär ett starkare samband mellan demokratiska överväganden och polisiära metoder (Naarttijärvi 2018; 2019). Det visar hur rättsstatliga krav och demokratisk legitimitet är beroende av varandra, och att vida befogenheter innebär en överföring av makt från den lagstiftande till den verkställande makten. Sådana vida befogenheter i kombination med teknisk utveckling kan innebära att polisiära metoder utvecklas med begränsad demokratisk förankring (Naarttijärvi 2019).

Det teoretiska ramverk som utvecklats inom projektet har sin grund i spänningsfält som observerats i såväl rättsliga analyser som intervjuer. Dessa spänningsfält har kunnat förstås och förklaras utifrån tre modaliteter av effektivitet som på olika sätt interagerar med potentiellt motstående rättsstatliga principer. Den första är effektivitet som strukturell effektivitet. Här har identifierats spänningsfält som enhetlighet kontra anpassningsbarhet samt operativa behov och overhead. Den andra modaliteten är effektivitet som prioriteringar. I intervjumaterialet är tydligt att effektivitet i en resursansträngd verksamhet förstås som en prioriteringsfråga. Här kan vi se att prioriteringar styrs av både politiska prioriteringar i styrdokument och medieuppmärksamhet. Samtidigt syns ett spänningsfält mellan prioriteringar och rättsstatlighet som löper i två riktningar. Å ena sidan har det som är rättsligt prioriterat genom exempelvis fastslagna tidsgränser eller tydliga kravställningar företräde framför mjukare prioriteringar. Å andra sidan är det rättsliga stödet för att prioritera bort ärenden förhållandevis svagt, även om vi kan se att detta sker. Den tredje modaliteten är effektivitet som nya metoder och innovation, där det från lagstiftarens håll ofta lyfts fram att nya metoder ska leda till effektivitet. Vi kan samtidigt se att innovationsarbete i fråga om metodutveckling till stor del sker organiskt och underifrån i organisationen. Respondenterna tycks förstå metodutveckling som en fråga om rutiner och arbetssätt, men vi har också kunnat se exempel på att nya tekniska metoder genomförs i syfte att uppnå effektivitet även när det rättsliga ramverket inte fullt ut stödjer detta. Spänningsfältet här rör framför allt frågan om organisationsintern innovation kontra legalitet, tillsyn och demokratiska överväganden (Landström & Naarttijärvi kommande; Naarttijärvi 2019; Naarttijärvi 2018).

Den teoretiska modell som vi konstruerat utifrån dessa tre modaliteter kan användas för att förstå och analysera spänningsfältet mellan effektivitet och rättsstatlighet i en mer övergripande komparativ och europeisk kontext.

Nya forskningsfrågor
Projektet har lett till flera nya forskningsfrågor och även ansökningar. Det samarbete som skett under projektåren med nordiska forskare har visat på behovet av närmare studier om nordiskt polissamarbete, vilket resulterat i en ansökan till NordForsk om gränsöverskridande polissamarbete.

Frågan om hur tekniken påverkar effekterna av polisiära mandat har visat sig intressant givet såväl innovationsprocesser som hur nya metoder i syfte att uppnå effektivitet kan utmana rättsstatliga principer. Ett utflöde av projektet är ett avtal med Routledge om en monografi på detta område, beräknad att publiceras 2022. Vidare har en ansökan gjorts till VR och Wallenbergs WASP-HS program där bland annat polisens implementering av semi-automatiserade beslutsstöd avser att utredas närmare.

Ytterligare frågor av intresse att studera vidare rör medborgarlöften och vilken roll de har i nya modeller med tillitsbaserad styrning. De motstridiga rörelser vi identifierat i vår forskning med både central uppifrånstyrning och underifrånstyrning genom bland annat medborgarlöften, väcker frågor utifrån såväl rättsliga som politiska perspektiv.

Spridning av forskning och resultat samt samverkan
Resultat har publicerats i vetenskapliga tidskrifter, bokkapitel och konferenspresentationer, samtliga med uppfyllda krav på open access. Projektdeltagarna har presenterat projektet vid ett flertal konferenser, seminarier och workshops, såväl inom Norden som i Japan, Ungern och Nederländerna. Utifrån etablerade nätverk inom främst polisforskning och straff-/och processrätt har projektet diskuterats och resultat spridits. Några konferenser har varit särskilt inriktade mot att samla forskare och yrkesverksamma inom polisen som deltagare. Presentationer har även skett i samband med vidareutbildning av poliser och inbjudan som gästlärare vid andra universitet.