Finns det en svensk förvaltningsmodell? Förvaltningsmyndigheternas självständighet studerad ur ett multi-dimensionellt perspektiv
Statliga myndigheter är viktiga aktörer när svåra uppgifter som global migration och miljöhot ska lösas. Samtidigt som forskare och politiker kräver att myndigheterna ska koordinera sina insatser är varje myndighets specialisering ett potentiellt hinder för just samordning. Specialisering och autonomi kan i sin tur krävas för att fatta beslut på myndighetsnivå. Vilken grad och typ av självständighet myndigheter har är därför viktiga frågor. I dagsläget råder det olika uppfattningar om hur vi ska beskriva de svenska myndigheternas självständighet. Finns det en svensk förvaltningsmodell, med en hög grad av självständighet för de statliga myndigheterna? Det sätt på vilket myndigheter styrs formellt talar för det, men det hävdas ofta att informell styrning av myndigheterna undergräver självständigheten och att den svenska verkställande makten därför fungerar som i de flesta andra länder. Vi besvarar två frågor: i vilken grad är svenska myndigheter självständiga att fatta olika sorters beslut? Hur påverkar relationen till olika aktörer (regeringen, andra myndigheter, privata aktörer) myndigheternas självständighet? Vi kombinerar kvantitativa och kvalitativa metoder. Vi har redan samlat in unika objektiva data om styrning och autonomi som vi nu kompletterar med en omfattande studie av informell styrning. Analysen inbegriper självständighet i beslut som rör den egna myndigheten, policyskapande och implementering, samt vertikala och horisontella relationer, på olika sakområden.
Slutredovisning
Projektets övergripande tema – Finns det en svensk förvaltningmodell? – har vunnit förnyad aktualitet i samhällsdebatten under de senaste årens Covid 19-pandemi. Hur den centrala statsapparaten är organiserad och styrd är nu frågor högt upp på den politiska dagordningen. Projektets resultat kan därmed bidra till de analyser och den policyutveckling som följer i spåren av den svenska pandemi-hanteringen.
Projektets syften har varit att erbjuda en nyanserad bild av de statliga förvaltningsmyndigheternas självständighet och att studera hur myndigheters självständighet påverkar deras samordning med andra aktörer. Projektet har genomförts enligt plan vad gäller den teoretiska ramen och idén att arbeta med olika sorters data och metoder. Projektet har utvecklats såtillvida att den ursprungliga, övergripande inriktningen preciserats till de frågeställningar som arbetet och våra publikationer kretsar kring (dessa presenteras nedan). Här kan också nämnas att Covid 19-pandemin begränsat möjligheterna till vissa typer av samarbeten, deltagande i konferenser och liknande som är viktiga inslag i en forskningsprocess. Här har Riksbankens Jubileumsfond visat stor förståelse och erbjudit konkreta möjligheter att genomföra projektet trots dessa hinder.
Projektets delstudier har olika forskningsfrågor, datainsamlingar och metoder. Två delstudier beskriver regeringens formella styrning och myndigheternas autonomi med hjälp av en unik databas som bygger främst på regeringens regleringsbrev till 188 statliga myndigheter perioden 1993–2017 (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2022). Förutom information om hur regeringen styr i olika dimensioner innehåller analyserna information om myndigheternas egenskaper, som deras uppgift och storlek. I en av studierna är fokus på hur regeringar kombinerar styrning med självständighet för myndigheterna. Delstudien visar hur regeringar balanserar olika styrningsverktyg. Myndigheter som ges relativt hög grad av autonomi genom sin ledningsform och genom att de får fatta beslut om intern styrning, möts av fler krav på resultatrapportering än andra myndigheter. På så sätt balanserar regeringar sin styrning (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2021). I en annan studie är styrning genom återrapporteringskrav i fokus. Här analyseras den svenska resultatstyrningsmodellen och regeringars återrapporteringskrav över tid, inklusive en reform som syftade till att minska återrapporteringskraven. Studien visar att myndigheters uppgift är en viktig faktor när regeringar bestämmer vilka slags återrapporteringskrav de ställer på myndigheter (Wockelberg & Ahlbäck Öberg 2021a). En tredje delstudie kompletterar bilden av den formella styrningen med analyser av regeringens informella relation till myndigheterna. Denna studie kontrasterar de konstitutionella ramarna för den svenska förvaltningsmodellen med ett inifrån-perspektiv på informell styrning och informella kontakter mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Här studeras policydokument och intervjudata (intervjuer med centralt placerade källor i Regeringskansliet). I en fjärde delstudie är frågor om myndigheters interaktion med andra i fokus. Här används en jämförande design med Norge och Sverige som fall för att studera hur chefer på myndighetsnivå i de båda länderna beskriver att samordning, samverkan och samarbete går till och hur väl dessa saker fungerar. Chefer i båda länderna, vars enkätsvar utgör underlag för studien, är i stort positiva i sina omdömen, men det finns variationer så som att chefer på den högsta nivån är mer positiva än de på lägre nivå. Ett intressant resultat är också att vissa skillnader mellan länderna kan förstås som att den svenska förvaltningsmodellens starka formella och organisatoriska ramar för myndigheters självständighet främjar snarare än hämmar samordning (Wockelberg & Ahlbäck Öberg 2021b).
Ett av projektets viktigaste resultat är 1) att myndigheters självständighet och regeringars styrning studerats i flera dimensioner, som formell och informell styrning, och med hjälp av en unik databas som möjliggör andra analysmetoder än vad som vanligtvis används i detta fält. Projektet bidrar med ny och systematisk kunskap om hur regeringar styr myndigheter, hur myndigheter tillåts vara självständiga när det gäller vissa frågor men inte andra, och varför. Relaterat till detta är ett viktigt bidrag att dessa data publicerats och blivit tillgängliga för alla. Vidare bidrar projektet med 2) en väl underbyggd och uppdaterad bild av den svenska förvaltningsmodellen. Den svenska förvaltningsmodellen, med den organisatoriskt tudelade exekutivmakten och de många, resursstarka och relativt självständiga myndigheterna, framstår alltjämt som särpräglad. Projektets resultat visar samtidigt att variationer ryms inom förvaltningsmodellen - styrningen av myndigheterna förändras över tid och kan skifta mellan olika slags myndigheter. Här är ett viktigt bidrag att vi nu vet mer om vad som avgör hur regeringar väljer att styra och att vi fått ny kunskap om förvaltningsmodellen så som den ser ut vid en tidpunkt då new public management-erans reformer kompletteras av nya idéer om hur förvaltningspolitiken bör se ut. Här bekräftas tidigare forskningsresultat om dynamiken i hur styrmodeller appliceras över tid. Här ges också ett preliminärt svar på frågan om hur myndigheters självständighet påverkar deras interaktion med andra eftersom en hypotes som kan formuleras utifrån projektet är att ju starkare skydd för myndigheters självständighet, desto mindre riskfyllt är det för dem att samarbeta med andra. Detta resultat är teoretiskt relevant men bör bli föremål för flera empiriska studier innan säkra slutsatser kan dras. Ett ytterligare bidrag är 3) analysen av informella inslag i relationen mellan regeringen och myndigheterna. En slutsats är att även om informella kontakter anses legitima och som viktiga inslag i denna relation, innebär förbudet mot informell styrning och förbudet mot ministerstyre potentiella problem. Här bidrar projektet med aktuella observationer som bygger bland annat på intervjuer med tjänstemän i regeringskansliet. Ett tydligt resultat är i denna del att vissa departement och myndigheter utarbetar strategier för att undvika att kontakter tas mellan fel personer och om fel saker, detta för att undvika illegitim styrning.
Projektet har bidragit med djupare och bredare kunskaper om hur den svenska centrala förvaltningen är organiserad och styrs. Slutsatserna om hur regeringar styr, om myndigheters olika egenskaper och variationer inom den svenska förvaltningsmodellen har samtidigt väckt nya forskningsfrågor. En sådan identifieras direkt i studien av hur myndigheters självständighet kan påverka samordning. Här bidrar projektet till en pågående debatt och vi föreslår att resultaten blir föremål för en mer omfattande empirisk prövning. En ytterligare forskningsuppgift har också identifierats. Svenska förvaltningsmyndigheter kan ägna sig åt traditionella uppgifter som att implementera politik och fatta beslut i enskilda fall. De kan också ha till uppgift att producera analyser och kunskap, och att använda kunskap för att styra andra. Sådana så kallade expertmyndigheter har blivit synliga under Covid 19-pandemin, men fenomenet är mer generellt än så. Exakt hur vi ska förstå expertmyndigheternas roll och funktion i vårt styrelseskick är inte självklart och en fråga att studera vidare.
Projektets resultat får sin spridning främst i form av publikationer, men också i form av den databas som publicerats hos Svensk Nationell Datatjänst (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2022). Projektets deltagare har också deltagit i olika sammanhang där den svenska statsförvaltningen, regeringens styrning och myndigheternas självständighet diskuteras. Sådana kanaler för att sprida resultat inkluderar Sveriges riksdag, statliga myndigheter som Ekonomistyrningsverket och Statskontoret samt utredningsväsendet, som Coronakommissionen och 2020 års grundlagsutredning. Samverkan har också skett i form av medverkan i myndigheters vetenskapliga råd, referensgrupper och liknande sammanhang, samt med kollegor vid lärosäten i Sverige och utomlands.
Referenser
Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2022). The Performance Information Demand Dataset: Swedish governments request for performance information from central government agencies 1993 – 2017. [Svenska regeringars krav på återrapportering från statliga myndigheter 1993 – 2017.] Open access at Swedish National Data Service (SNDS) repository https://doi.org/10.5878/hhp6-ah69
Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2021). ‘Agency Control or Autonomy?: Government Steering of Swedish Government Agencies 2003–2017’. International Public Management Journal, Volume 24, Issue 3 (2021). Open access https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/10967494.2020.1799889
Wockelberg, H, & Ahlbäck Öberg, S. (2021a). ’Explaining the Dynamics of Management by Objectives and Results Post-NPM: The case of the Swedish National Executive’. Scandinavian Journal of Public Administration (25:2). Open access http://uu.divaportal.org/smash/get/diva2:1566613/FULLTEXT01.pdf
Wockelberg, H, & Ahlbäck Öberg, S. (2021b). ’Agency Autonomy and Organizational Interaction’. Public Organization Review. Open access https://doi.org/10.1007/s11115-021-00551-3
Projektets syften har varit att erbjuda en nyanserad bild av de statliga förvaltningsmyndigheternas självständighet och att studera hur myndigheters självständighet påverkar deras samordning med andra aktörer. Projektet har genomförts enligt plan vad gäller den teoretiska ramen och idén att arbeta med olika sorters data och metoder. Projektet har utvecklats såtillvida att den ursprungliga, övergripande inriktningen preciserats till de frågeställningar som arbetet och våra publikationer kretsar kring (dessa presenteras nedan). Här kan också nämnas att Covid 19-pandemin begränsat möjligheterna till vissa typer av samarbeten, deltagande i konferenser och liknande som är viktiga inslag i en forskningsprocess. Här har Riksbankens Jubileumsfond visat stor förståelse och erbjudit konkreta möjligheter att genomföra projektet trots dessa hinder.
Projektets delstudier har olika forskningsfrågor, datainsamlingar och metoder. Två delstudier beskriver regeringens formella styrning och myndigheternas autonomi med hjälp av en unik databas som bygger främst på regeringens regleringsbrev till 188 statliga myndigheter perioden 1993–2017 (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2022). Förutom information om hur regeringen styr i olika dimensioner innehåller analyserna information om myndigheternas egenskaper, som deras uppgift och storlek. I en av studierna är fokus på hur regeringar kombinerar styrning med självständighet för myndigheterna. Delstudien visar hur regeringar balanserar olika styrningsverktyg. Myndigheter som ges relativt hög grad av autonomi genom sin ledningsform och genom att de får fatta beslut om intern styrning, möts av fler krav på resultatrapportering än andra myndigheter. På så sätt balanserar regeringar sin styrning (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2021). I en annan studie är styrning genom återrapporteringskrav i fokus. Här analyseras den svenska resultatstyrningsmodellen och regeringars återrapporteringskrav över tid, inklusive en reform som syftade till att minska återrapporteringskraven. Studien visar att myndigheters uppgift är en viktig faktor när regeringar bestämmer vilka slags återrapporteringskrav de ställer på myndigheter (Wockelberg & Ahlbäck Öberg 2021a). En tredje delstudie kompletterar bilden av den formella styrningen med analyser av regeringens informella relation till myndigheterna. Denna studie kontrasterar de konstitutionella ramarna för den svenska förvaltningsmodellen med ett inifrån-perspektiv på informell styrning och informella kontakter mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna. Här studeras policydokument och intervjudata (intervjuer med centralt placerade källor i Regeringskansliet). I en fjärde delstudie är frågor om myndigheters interaktion med andra i fokus. Här används en jämförande design med Norge och Sverige som fall för att studera hur chefer på myndighetsnivå i de båda länderna beskriver att samordning, samverkan och samarbete går till och hur väl dessa saker fungerar. Chefer i båda länderna, vars enkätsvar utgör underlag för studien, är i stort positiva i sina omdömen, men det finns variationer så som att chefer på den högsta nivån är mer positiva än de på lägre nivå. Ett intressant resultat är också att vissa skillnader mellan länderna kan förstås som att den svenska förvaltningsmodellens starka formella och organisatoriska ramar för myndigheters självständighet främjar snarare än hämmar samordning (Wockelberg & Ahlbäck Öberg 2021b).
Ett av projektets viktigaste resultat är 1) att myndigheters självständighet och regeringars styrning studerats i flera dimensioner, som formell och informell styrning, och med hjälp av en unik databas som möjliggör andra analysmetoder än vad som vanligtvis används i detta fält. Projektet bidrar med ny och systematisk kunskap om hur regeringar styr myndigheter, hur myndigheter tillåts vara självständiga när det gäller vissa frågor men inte andra, och varför. Relaterat till detta är ett viktigt bidrag att dessa data publicerats och blivit tillgängliga för alla. Vidare bidrar projektet med 2) en väl underbyggd och uppdaterad bild av den svenska förvaltningsmodellen. Den svenska förvaltningsmodellen, med den organisatoriskt tudelade exekutivmakten och de många, resursstarka och relativt självständiga myndigheterna, framstår alltjämt som särpräglad. Projektets resultat visar samtidigt att variationer ryms inom förvaltningsmodellen - styrningen av myndigheterna förändras över tid och kan skifta mellan olika slags myndigheter. Här är ett viktigt bidrag att vi nu vet mer om vad som avgör hur regeringar väljer att styra och att vi fått ny kunskap om förvaltningsmodellen så som den ser ut vid en tidpunkt då new public management-erans reformer kompletteras av nya idéer om hur förvaltningspolitiken bör se ut. Här bekräftas tidigare forskningsresultat om dynamiken i hur styrmodeller appliceras över tid. Här ges också ett preliminärt svar på frågan om hur myndigheters självständighet påverkar deras interaktion med andra eftersom en hypotes som kan formuleras utifrån projektet är att ju starkare skydd för myndigheters självständighet, desto mindre riskfyllt är det för dem att samarbeta med andra. Detta resultat är teoretiskt relevant men bör bli föremål för flera empiriska studier innan säkra slutsatser kan dras. Ett ytterligare bidrag är 3) analysen av informella inslag i relationen mellan regeringen och myndigheterna. En slutsats är att även om informella kontakter anses legitima och som viktiga inslag i denna relation, innebär förbudet mot informell styrning och förbudet mot ministerstyre potentiella problem. Här bidrar projektet med aktuella observationer som bygger bland annat på intervjuer med tjänstemän i regeringskansliet. Ett tydligt resultat är i denna del att vissa departement och myndigheter utarbetar strategier för att undvika att kontakter tas mellan fel personer och om fel saker, detta för att undvika illegitim styrning.
Projektet har bidragit med djupare och bredare kunskaper om hur den svenska centrala förvaltningen är organiserad och styrs. Slutsatserna om hur regeringar styr, om myndigheters olika egenskaper och variationer inom den svenska förvaltningsmodellen har samtidigt väckt nya forskningsfrågor. En sådan identifieras direkt i studien av hur myndigheters självständighet kan påverka samordning. Här bidrar projektet till en pågående debatt och vi föreslår att resultaten blir föremål för en mer omfattande empirisk prövning. En ytterligare forskningsuppgift har också identifierats. Svenska förvaltningsmyndigheter kan ägna sig åt traditionella uppgifter som att implementera politik och fatta beslut i enskilda fall. De kan också ha till uppgift att producera analyser och kunskap, och att använda kunskap för att styra andra. Sådana så kallade expertmyndigheter har blivit synliga under Covid 19-pandemin, men fenomenet är mer generellt än så. Exakt hur vi ska förstå expertmyndigheternas roll och funktion i vårt styrelseskick är inte självklart och en fråga att studera vidare.
Projektets resultat får sin spridning främst i form av publikationer, men också i form av den databas som publicerats hos Svensk Nationell Datatjänst (Ahlbäck Öberg & Wockelberg 2022). Projektets deltagare har också deltagit i olika sammanhang där den svenska statsförvaltningen, regeringens styrning och myndigheternas självständighet diskuteras. Sådana kanaler för att sprida resultat inkluderar Sveriges riksdag, statliga myndigheter som Ekonomistyrningsverket och Statskontoret samt utredningsväsendet, som Coronakommissionen och 2020 års grundlagsutredning. Samverkan har också skett i form av medverkan i myndigheters vetenskapliga råd, referensgrupper och liknande sammanhang, samt med kollegor vid lärosäten i Sverige och utomlands.
Referenser
Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2022). The Performance Information Demand Dataset: Swedish governments request for performance information from central government agencies 1993 – 2017. [Svenska regeringars krav på återrapportering från statliga myndigheter 1993 – 2017.] Open access at Swedish National Data Service (SNDS) repository https://doi.org/10.5878/hhp6-ah69
Ahlbäck Öberg, S. & Wockelberg, H. (2021). ‘Agency Control or Autonomy?: Government Steering of Swedish Government Agencies 2003–2017’. International Public Management Journal, Volume 24, Issue 3 (2021). Open access https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/10967494.2020.1799889
Wockelberg, H, & Ahlbäck Öberg, S. (2021a). ’Explaining the Dynamics of Management by Objectives and Results Post-NPM: The case of the Swedish National Executive’. Scandinavian Journal of Public Administration (25:2). Open access http://uu.divaportal.org/smash/get/diva2:1566613/FULLTEXT01.pdf
Wockelberg, H, & Ahlbäck Öberg, S. (2021b). ’Agency Autonomy and Organizational Interaction’. Public Organization Review. Open access https://doi.org/10.1007/s11115-021-00551-3