Skolans målstyrning 1919-2020: från progressivism till NPM/nyliberalism
Projektets syfte är att studera målstyrningens historia inom skolans område. Mål har varit en viktig del av styrningen sedan tidigt 1900-tal. De har använts för att bidra till att sätta kunskapsstandard för skolan (redan i 1919 års läroplan), och har under senare decennier fått en viktig roll för resultatuppföljning och kvalitetskontroll. Trots att mål använts i över 100 år är perioden fram till cirka 1990-talet i stort sett obeforskad avseende målens roll.
En studie av målstyrningens längre historia kan blottlägga konfliktlinjer som omgärdat skolans målstyrning, och visa på de värden, normer och styrmodeller som knutits till skolans mål. Projektet kommer bidra till ökad förståelse för bakomliggande värdekonflikter rörande målens roll i skolans styrning, kunskap som kan bidra till framtida justeringar av skolans styrsystem. Studien kommer även kunna ge viktiga bidrag till den internationella forskningen på området. Projektgruppen samarbetar med ledande amerikanska forskare inom området, och intressanta skillnader har identifierats avseende målens betydelse i statlig, federal och lokal styrning.
Fem perioder i målstyrningens historia har preliminärt urskiljts, från 1919 till idag. Perioderna centreras kring centrala läroplansbeslut, i vilka målen formellt givits nya funktioner i skolans styrning. Projektet kommer kombinera statsvetenskapliga, historiska och utbildningsvetenskapliga perspektiv på skolans styrning. Projektet tar sin utgångspunkt i nyinstitutionell teori.
Slutredovisning
Projektets syfte samt utveckling
Syftet med projektet "Skolans målstyrning 1919-2020: från progressivism till NPM/nyliberalism" har varit att bidra med nya perspektiv på målens roll i skolans styrning. Projektet riktades mot tre perioder, 1900-1962, 1962-1990 och 1990-2020 samt två aspekter av målstyrningen: dels målens roll i skolans styrdokument, dels lärares syn på mål och målens roll för undervisning. Teoretiskt utgick projektet från historisk institutionalism. Tre frågor har varit ledande:
-Vilken roll har mål spelat i statens styrning av skolan?
-Hur har lärare sett på mål och målens roll för deras arbete?
-Vilka institutioner kopplat till mål kan urskiljas i skolans historia?
Ovanstående frågor motsvarar projektets ursprungliga frågeställningar. De förändringar som skett har dels varit att tidsperioden utökats. Vid planeringen av projektet var vår utgångspunkt att mål infördes i skolans styrdokument 1919, men det visade sig ske redan kring sekelskiftet 1900. Dels har ett par studier som inte initialt planerades genomförts: en systematisk översikt av forskning om målstyrning i svensk skola, en komparativ studie av de nordiska ländernas styrmodeller perioden 1980-2020 samt en studie av hur regeringen använt olika former av resultatmätningar för att styra skolan trots att det lokala huvudmannaskapet. Dessutom har studiedesignen för att besvara ovanstående frågor justerats. Studiedesignen vi tillämpat innebar en separata analyser av fråga 1 och 2 följt av en jämförande analys utifrån studies teoretiska begrepp för att besvara fråga 3.
Projektets tre viktigaste resultat, samt ett resonemang om projektets slutsatser.
1. Vår studie visar att målstyrningens historia sträcker sig bakåt till åtminstone sekelskiftet 1900.
Resultaten av våra empiriska studier utmanar den gängse bilden i forskningen att den målstyrda skolan etableras i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Vi urskilde tre perioder i målstyrningens historia.
1900-1962: Resultatorienterad målstyrning.
Staten har sedan början av 1900-talet använt mål i skolans styrdokument och redan tidigt 1900-talet framträdde exempel på att lärare utvecklade praktiker för att använda mål i undervisningen. Kring sekelskiftet 1900 blev mål ett viktigt styrmedel för staten genom införande av ämnesmål för läroverkens kurser i läroverksstadgan. I läroverksstadgan kopplades även dessa ämnesmål till studentexamen.
Vi karakteriserar den målstyrning som växer fram under perioden 1900-1962 som “resultatorienterad målstyrning” eftersom mål både i styrdokumenten och lärartexterna formulerades och diskuterades i relation till utbildningens eller undervisningens resultat.
1962-1990: Undervisningsorienterad målstyrning.
Med grundskolans införande på 1960-talet blev mål en ännu viktigare del av skolans styrning. Från 1960-talet utvecklade staten sin användning av mål i skolans styrdokument genom att allmänna mål tillkom i läroplanens inledande kapitel, att ämnesmålen utvecklades ytterligare och genom att en mängd anvisningar rörande lärares användning av mål av icke bindande karaktär fördes in i läroplanen. Samtidigt fortsatte lärare men i ökad grad även myndigheter, forskare och skolutvecklare att utveckla nya sätt att se på och använda mål i relation till undervisning.
Vi benämner målstyrningen som växer fram under perioden 1962-1990 för “undervisningsorienterad målstyrning”. Det betyder att huvudfokus ligger på att diskutera och utveckla målens innebörd för lärares planering, genomförande och utvärdering av undervisning, samtidigt som fokus på elevers prestationer och resultat tonas ner.
1990-2020: Resultat- och undervisningsinriktad målstyrning.
Statens användning av mål i skolans styrning ökar ytterligare under perioden 1990-2020. Den nya i regleringen av mål rör införandet av målrelaterade betyg. De målrelaterade betygen skapar en grund för att koppla såväl tidigare regelverk som nya till betygen och tillhörande mål. Parallellt med denna utveckling utvecklar lärare nya normer och praktiker kopplat till mål, dels diskuteras styrdokumentens formuleringar av mål på ett sätt som inte skett tidigare perioder, dels växer nya praktiker som arbete med att få elever att nå målen fram. Mot slutet av perioden har en långt driven och instrumentell användning av mål etablerats i lärares beskrivning av undervisning.
Att vi väljer att tala om periodens målstyrning som ”resultat- och undervisningsinriktad” beror på att den kombinerar den första periodens resultatfokus med mellanperiodens undervisningsfokus och driver båda vidare såväl regelmässigt som i de normer och praktiker som utvecklas av lärare.
2. Vår studie visar på såväl gradvis institutionell förändring som formativa moment i utvecklingen av skolans målstyrning 1900-2020.
Vår analys av statens användning av mål i skolans styrdokument, och till detta kopplade områden för reglering, visar i huvudsak en kontinuerlig utökning av regleringen från sekelskiftet 1900 och fram till idag. Den här utvecklingen speglar det institutionell teori benämner gradvis institutionell förändring genom layering, det vill säga att nya element läggs till som utvecklar, förändrar och kompletterar de institutioner som redan finns plats. Mot den bakgrunden är 1990-talets decentraliseringsreformer bara ett led i en större rörelse som pågått sedan sekelskiftet. Vi ser den ökade regleringen via mål som ett tecken på en ökad ambition från statens sida att skolans verksamhet och undervisning faktiskt når de uppsatta målen. Sett ur detta perspektiv finns en hög grad av kontinuitet i den institutionella utvecklingen över tid, det vill säga en hög grad av spårbundenhet (path dependancy).
Samtidigt blir bilden mer komplex när vi inkluderar lärares praktiker och normer i relation till mål i undervisningen. Under 1900-talets första del utvecklar lärare praktiker och normer kopplade till mål på ett sätt som förvisso inte bryter mot den knapphändiga statliga regleringen, men som samtidigt innebär att praktiker kopplade till mål etableras med svag koppling till styrdokumenten. Under mellanperioden ökar spänningarna mellan olika sätt att förhålla sig till mål. Framför allt syns spänningarna i relation till de mer utvecklade idéer om målbestämd undervisning som tas fram av myndigheterna under 1960- och 1970-talen och lärares mer fria förhållningssätt till mål i undervisning. Med 1990-talsreformerna sker ett skifte som innebär att mål går från att vara ett huvudsakligen pedagogiskt, och i relation till staten, icke förpliktigande verktyg, till att bli ett i ökad grad juridiskt dito. Även om resultat från vår studie visar att målstyrning hare n lång historia , stärker resultaten bilden av 1990-talets reformer som transformativa för lärares normer och praktiker kopplade till mål. Efter millennieskiftet försvinner mer komplexa och nyanserade metodiska överväganden kring mål från lärarpressen och ersätts av allt mer instrumentellt förhållningssätt.
3. Historisk institutionalism gör det möjligt att studera relationen mellan styrning och praktik.
Forskning om skolans institutionella utveckling har huvudsakligen fokuserat den formella sidan genom analyser av styrdokument, läroböcker med mera. Lärares praktiker har inte varit lika synliga i forskningen eftersom det ofta saknas systematisk dokumentation av dessa. Utbildningshistoriska studier som inkluderar analys av och samspel mellan den formella statliga formuleringsarenan, och den informella realiseringsarenan - skolans praktik - är därför ovanliga. Inom utbildningsvetenskaplig forskning finns det därför ett behov av teoretiska verktyg som kan beakta båda aspekterna och deras samspel. Vårt projekt visar att nyinstitutionell teori och historisk institutionalism erbjuder ett sådant verktyg, framför allt genom den analytiska distinktionen mellan formella och informella institutioner och teoretiska begrepp kopplade till relationen mellan de informella och formella institutionerna.
Nya forskningsfrågor
Projektet har genererat ett omfattande empiriskt underlag som kan utgöra grund för fler studier. Ett spår att fördjupa är hur lärare i olika tider hanterat nyanser av mål och de målnivåer som läroplaner urskilt. Ett annat spår är hur lärares arbete förändrats sedan tidigt 1900-tal. Vårt material indikerar skiften över tid, men fördjupade analyser skulle behövas för att synliggöra var dessa skiften inneburit för lärares arbete.
Spridning av resultat och samverkan
Projektgruppen har deltagit i svenska och internationella konferenser, seminarier och workshops och haft två möten med referensgrupper för att fördjupa diskussionerna kring projektets forskningsfrågor. Resultat från projektet kommer spridas på ytterligare minst tre internationella konferenser under 2025. Samtliga publikationer från
projektet är fritt tillgängliga online, open access.
Syftet med projektet "Skolans målstyrning 1919-2020: från progressivism till NPM/nyliberalism" har varit att bidra med nya perspektiv på målens roll i skolans styrning. Projektet riktades mot tre perioder, 1900-1962, 1962-1990 och 1990-2020 samt två aspekter av målstyrningen: dels målens roll i skolans styrdokument, dels lärares syn på mål och målens roll för undervisning. Teoretiskt utgick projektet från historisk institutionalism. Tre frågor har varit ledande:
-Vilken roll har mål spelat i statens styrning av skolan?
-Hur har lärare sett på mål och målens roll för deras arbete?
-Vilka institutioner kopplat till mål kan urskiljas i skolans historia?
Ovanstående frågor motsvarar projektets ursprungliga frågeställningar. De förändringar som skett har dels varit att tidsperioden utökats. Vid planeringen av projektet var vår utgångspunkt att mål infördes i skolans styrdokument 1919, men det visade sig ske redan kring sekelskiftet 1900. Dels har ett par studier som inte initialt planerades genomförts: en systematisk översikt av forskning om målstyrning i svensk skola, en komparativ studie av de nordiska ländernas styrmodeller perioden 1980-2020 samt en studie av hur regeringen använt olika former av resultatmätningar för att styra skolan trots att det lokala huvudmannaskapet. Dessutom har studiedesignen för att besvara ovanstående frågor justerats. Studiedesignen vi tillämpat innebar en separata analyser av fråga 1 och 2 följt av en jämförande analys utifrån studies teoretiska begrepp för att besvara fråga 3.
Projektets tre viktigaste resultat, samt ett resonemang om projektets slutsatser.
1. Vår studie visar att målstyrningens historia sträcker sig bakåt till åtminstone sekelskiftet 1900.
Resultaten av våra empiriska studier utmanar den gängse bilden i forskningen att den målstyrda skolan etableras i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet. Vi urskilde tre perioder i målstyrningens historia.
1900-1962: Resultatorienterad målstyrning.
Staten har sedan början av 1900-talet använt mål i skolans styrdokument och redan tidigt 1900-talet framträdde exempel på att lärare utvecklade praktiker för att använda mål i undervisningen. Kring sekelskiftet 1900 blev mål ett viktigt styrmedel för staten genom införande av ämnesmål för läroverkens kurser i läroverksstadgan. I läroverksstadgan kopplades även dessa ämnesmål till studentexamen.
Vi karakteriserar den målstyrning som växer fram under perioden 1900-1962 som “resultatorienterad målstyrning” eftersom mål både i styrdokumenten och lärartexterna formulerades och diskuterades i relation till utbildningens eller undervisningens resultat.
1962-1990: Undervisningsorienterad målstyrning.
Med grundskolans införande på 1960-talet blev mål en ännu viktigare del av skolans styrning. Från 1960-talet utvecklade staten sin användning av mål i skolans styrdokument genom att allmänna mål tillkom i läroplanens inledande kapitel, att ämnesmålen utvecklades ytterligare och genom att en mängd anvisningar rörande lärares användning av mål av icke bindande karaktär fördes in i läroplanen. Samtidigt fortsatte lärare men i ökad grad även myndigheter, forskare och skolutvecklare att utveckla nya sätt att se på och använda mål i relation till undervisning.
Vi benämner målstyrningen som växer fram under perioden 1962-1990 för “undervisningsorienterad målstyrning”. Det betyder att huvudfokus ligger på att diskutera och utveckla målens innebörd för lärares planering, genomförande och utvärdering av undervisning, samtidigt som fokus på elevers prestationer och resultat tonas ner.
1990-2020: Resultat- och undervisningsinriktad målstyrning.
Statens användning av mål i skolans styrning ökar ytterligare under perioden 1990-2020. Den nya i regleringen av mål rör införandet av målrelaterade betyg. De målrelaterade betygen skapar en grund för att koppla såväl tidigare regelverk som nya till betygen och tillhörande mål. Parallellt med denna utveckling utvecklar lärare nya normer och praktiker kopplat till mål, dels diskuteras styrdokumentens formuleringar av mål på ett sätt som inte skett tidigare perioder, dels växer nya praktiker som arbete med att få elever att nå målen fram. Mot slutet av perioden har en långt driven och instrumentell användning av mål etablerats i lärares beskrivning av undervisning.
Att vi väljer att tala om periodens målstyrning som ”resultat- och undervisningsinriktad” beror på att den kombinerar den första periodens resultatfokus med mellanperiodens undervisningsfokus och driver båda vidare såväl regelmässigt som i de normer och praktiker som utvecklas av lärare.
2. Vår studie visar på såväl gradvis institutionell förändring som formativa moment i utvecklingen av skolans målstyrning 1900-2020.
Vår analys av statens användning av mål i skolans styrdokument, och till detta kopplade områden för reglering, visar i huvudsak en kontinuerlig utökning av regleringen från sekelskiftet 1900 och fram till idag. Den här utvecklingen speglar det institutionell teori benämner gradvis institutionell förändring genom layering, det vill säga att nya element läggs till som utvecklar, förändrar och kompletterar de institutioner som redan finns plats. Mot den bakgrunden är 1990-talets decentraliseringsreformer bara ett led i en större rörelse som pågått sedan sekelskiftet. Vi ser den ökade regleringen via mål som ett tecken på en ökad ambition från statens sida att skolans verksamhet och undervisning faktiskt når de uppsatta målen. Sett ur detta perspektiv finns en hög grad av kontinuitet i den institutionella utvecklingen över tid, det vill säga en hög grad av spårbundenhet (path dependancy).
Samtidigt blir bilden mer komplex när vi inkluderar lärares praktiker och normer i relation till mål i undervisningen. Under 1900-talets första del utvecklar lärare praktiker och normer kopplade till mål på ett sätt som förvisso inte bryter mot den knapphändiga statliga regleringen, men som samtidigt innebär att praktiker kopplade till mål etableras med svag koppling till styrdokumenten. Under mellanperioden ökar spänningarna mellan olika sätt att förhålla sig till mål. Framför allt syns spänningarna i relation till de mer utvecklade idéer om målbestämd undervisning som tas fram av myndigheterna under 1960- och 1970-talen och lärares mer fria förhållningssätt till mål i undervisning. Med 1990-talsreformerna sker ett skifte som innebär att mål går från att vara ett huvudsakligen pedagogiskt, och i relation till staten, icke förpliktigande verktyg, till att bli ett i ökad grad juridiskt dito. Även om resultat från vår studie visar att målstyrning hare n lång historia , stärker resultaten bilden av 1990-talets reformer som transformativa för lärares normer och praktiker kopplade till mål. Efter millennieskiftet försvinner mer komplexa och nyanserade metodiska överväganden kring mål från lärarpressen och ersätts av allt mer instrumentellt förhållningssätt.
3. Historisk institutionalism gör det möjligt att studera relationen mellan styrning och praktik.
Forskning om skolans institutionella utveckling har huvudsakligen fokuserat den formella sidan genom analyser av styrdokument, läroböcker med mera. Lärares praktiker har inte varit lika synliga i forskningen eftersom det ofta saknas systematisk dokumentation av dessa. Utbildningshistoriska studier som inkluderar analys av och samspel mellan den formella statliga formuleringsarenan, och den informella realiseringsarenan - skolans praktik - är därför ovanliga. Inom utbildningsvetenskaplig forskning finns det därför ett behov av teoretiska verktyg som kan beakta båda aspekterna och deras samspel. Vårt projekt visar att nyinstitutionell teori och historisk institutionalism erbjuder ett sådant verktyg, framför allt genom den analytiska distinktionen mellan formella och informella institutioner och teoretiska begrepp kopplade till relationen mellan de informella och formella institutionerna.
Nya forskningsfrågor
Projektet har genererat ett omfattande empiriskt underlag som kan utgöra grund för fler studier. Ett spår att fördjupa är hur lärare i olika tider hanterat nyanser av mål och de målnivåer som läroplaner urskilt. Ett annat spår är hur lärares arbete förändrats sedan tidigt 1900-tal. Vårt material indikerar skiften över tid, men fördjupade analyser skulle behövas för att synliggöra var dessa skiften inneburit för lärares arbete.
Spridning av resultat och samverkan
Projektgruppen har deltagit i svenska och internationella konferenser, seminarier och workshops och haft två möten med referensgrupper för att fördjupa diskussionerna kring projektets forskningsfrågor. Resultat från projektet kommer spridas på ytterligare minst tre internationella konferenser under 2025. Samtliga publikationer från
projektet är fritt tillgängliga online, open access.