EG-domstolen som politisk aktör och arena. En studie av medlemsstaternas yttranden vid förhandsavgöranden.
Att EG-domstolens beslut kan få betydande politiska konsekvenser är väl känt, senast demonstrerat i Lavalmålet som ledde till stor debatt i många medlemsstater. Domstolens agerande genom åren i samband med konstitutionaliseringen av EU har också debatterats flitigt. Domstolen har ofta ett betydande tolkningsutrymme och har demonstrerat sin vilja att utnyttja detta, även om det ibland leder till obehagliga överraskningar för medlemsstaterna.
Men medlemsstaterna har också i enlighet med fördragen en möjlighet att yttra sig inför domstolen och uttrycka sin åsikt i olika fall. I Lavalmålet gjorde en stor mängd stater detta. Denna potentiella kanal för de representativa institutionerna att utöva inflytande i och gentemot domstolen har analyserats mycket lite i den tidigare forskningen. Hur används den här kanalen av regeringarna? Hur reagerar domstolen på yttrandena? Hur kan man karaktärisera detta viktiga politiska forum?
Det föreslagna projektet syftar till att besvara dessa frågor. Vi kommer att göra en större datainsamling där vi analyserar samtliga skriftliga yttranden som gjorts sedan 1961 då det första förhandsavgörandet landade på domstolens bord. Med såväl kvantitativa som kvalitativa metoder kommer vi att analysera bland annat vilka det är som yttrar sig, vilka koalitioner som skapas och vilket samband som finns mellan yttranden och utfall. Vi kommer också att kunna göra jämförelser med olika typer av fall och över tid.
Daniel Naurin, Centrum för Europaforskning, Göteborgs universitet
2008-2013
Projektets huvudsyfte har varit att utnyttja ett unikt material ifrån det svenska utrikesdepartementets arkiv för att bygga upp en databas som kan användas för forskning om den Europeiska Unionens domstol (EUD). Materialet innehåller de "observationer" (positioner och argument) som EUs medlemsstater har möjlighet att avge i samband med EUDs behandling av nationella domstolars begäranden av förhandsavgöranden. Observationerna (tillsammans med den muntliga pläderingen) utgör regeringarnas formella kanal för påverkan av domstolens beslut. Det är därför ett centralt material för forskning om relationerna mellan EUD och de viktigaste politiska aktörerna i Europa. Eftersom EUDs beslut inte sällan får stor politisk och social betydelse (som till exempel Laval-domens betydelse för den svenska arbetsmarknadsmodellen) finns det politiska intressen att försöka påverka domstolen, som delvis kan komma till uttryck genom dessa observationer. Balansen mellan oberoende domstolar och demokratiskt valda lagstiftande institutioner är ett viktigt problemområde i alla politiska system, och det här projektet har velat lägga en grund för vidare forskning på det här temat inom EU.
Projektet har på ett lyckosamt sätt genomfört datainsamlingen och kodningsarbetet, och har nu en databas innehållande 3835 frågor med begäran om förhandsavgöranden ifrån åren 1997-2008. För samtliga dessa frågor har medlemsstaternas observationer, EU-Kommissionens och General-Advokatens yttranden samt EUDs dom kodats. De olika positioner som har intagits har registrerats, vilket gör att vi kan studera vem som förordar vad, när, i vilka typer av frågor, tillsammans med vem, m.m. En särskild kodning har gjort av positionernas substantiella innehåll med avseende på europeisk integration, dvs huruvida man förespråkar en lagtolkning som begränsar eller försvarar medlemsstaternas autonomi gentemot den Europeiska Unionen. Flera andra variabler som rör betydelse för doktrinutveckling, det politisk-institutionella ramverket m.m. har också lagts till databasen. Kodningen har reliabilitetstestats med gott resultat (se Naurin mfl 2013).
Projektets tre viktigaste resultat
I pappret "Stretching the Leash. EU Governments vs the European Court of Justice" visar vi i en logistisk regressionsanalys av EUDs domar och medlemsstaternas och General-Advokatens positioner att medlemsstaternas observationer har en betydande effekt på domstolens beslut (Larsson och Naurin 2012). Vi kan också på goda grunder säga att effekten snarare bygger på politisk hänsyn ifrån domstolens sida än juridisk argumentation, eftersom effekten kvarstår även när vi kontrollerar för den juridiskt argumenterande General-Advokatens position. Det visar sig också att effekten är starkare när medlemsstaterna argumenterar för mer europeisk integration, vilket kan kopplas till domstolens preferens för mer integration samt den höga beslutströskeln för ny lagstiftning i EUs ministerråd. Vi utvecklar en teoretisk modell som förklarar sambandet utifrån dessa premisser.
Våra preliminära deskriptiva analyser av datan visar också på flera intressanta variationer när det gäller aktörernas positionering. Inte minst slående är skillnaden mellan medlemsstaterna, å ena sidan, och EUD, EU-Kommissionen och General-Advokaten å andra sidan när det gäller inställningen till mer europeisk integration. De överstatliga institutionerna har en mycket tydlig tendens att tolka EU-rätten som mer begränsande för medlemsstaternas autonomi än medlemsstaterna själva. Det är tydligt att medlemsstaterna överlag använder sin rätt att yttra sig i domstolen till att försvara nationell självständighet mot de överstatliga institutionernas benägenhet att förespråka en tydligare bindning av medlemsstaterna till den Europeiska Unionen. Det finns dock också en betydande variation mellan medlemsstaterna här, där en del (tex Polen, Tjeckien, Grekland) är betydligt mindre böjda att försvara den nationella autonomin än andra (tex Irland, Tyskland och Danmark).
Ett annat spännande resultat från en multidimensionell skalningsanalys visar att det finns ett geografiskt mönster i hur medlemsstaterna positionerar sig visavi varandra. En två-dimensionell beskrivning av positionerna på aggregerad nivå visar ett tydligt Nord-Syd-Öst mönster i positioneringen. Spanien och Italien, till exempel, är betydligt mer benägna att göra likartade lagtolkningar som Frankrike och Grekland än Polen, Tjeckien respektive Storbritannien och Danmark. Den här typen av mönster känner vi väl igen ifrån studier av EUs lagstiftande ministerråd där regeringarna är representerade. Att mönstren återkommer i domstolen är ett tydligt tecken på att de politiska konfliktdimensioner som finns mellan medlemsstaterna även påverkar beslutsfattandet på den (formellt) oberoende juridiska arena som EU-domstolen utgör.
Nya forskningsfrågor
Som beskrivit ovan har projektets huvudsyfte varit att genom uppbyggandet av databasen lägga en grund för vidare forskning kring mötet mellan juridik och politik vid EU-domstolen. En del av den variation som beskrivits ovan kommer att utgöra de huvudsakliga frågeställningarna när vi nu går vidare med analyser av datan: Varför är vissa medlemsstater mer benägna att försvara den nationella autonomin inför domstolen än andra? Vad är det som gör att medlemsstater i norra, södra respektive östra Europa argumenterar för likartade positioner? Andra intressanta variationer som har visat sig i datan, och som väcker nya frågeställningar, är medlemsstaternas olika aktivitetsgrad respektive lyckosamhet vid domstolen. Varför är en del medlemsstater (tex Nederländerna och Österrike) betydligt mer benägna att utnyttja sin rätt att avge observationer än andra (som tex Spanien och Sverige)? Varför sammanfaller EU-domstolens domar oftare med en del medlemsstaters positioner (tex Sverige och Storbritannien) än med andras (tex Finland och Tyskland)? I vår fortsatta forskning på området kommer dessa frågor att bli centrala.
Projektets två viktigaste publikationer
Projektet utgör det första steget i en långsiktig forskningssatsning med fokus på interaktionen mellan politik och juridik vid EU-domstolen, där uppbyggandet av databasen har varit det primära. Det arbetet, inklusive ett reliabilitetstest av kodningen, dokumenteras i Naurin mfl (2013). Därutöver har vi, som beskrivits ovan, ett paper som presenterats på internationella konferenser (Larsson & Naurin 2012). Databasen har potential att ligga till grund för en mängd publikationer, inte bara ifrån vår egen forskargrupp vid Centrum för Europaforskning vid Göteborgs Universitet, utan även ifrån andra forskare som kommer att kunna ta del av datan när den har gjorts allmänt tillgänglig.
Andra typer av förmedling av projektets resultat
Vi har presenterat projektet och preliminära resultat vid ett flertal internationella konferenser såsom European Political Science Association General conference, Berlin, 21-23 June 2012, European Consortium for Political Research Sixth Pan-European Conference on EU Politics, Tampere, 13-15 September 2012 och konferensen "The European Union as an Economic and Political Environment", Nordic Centre, Fudan University, Shanghai, 29 November-2 December 2012.
Databasen har rönt stort intresse och vi har på inbjudan presenterat projektet vid Trinity College Dublin 12 mars 2010 och Stockholms Universitet 4 maj 2012. Under våren 2013 har vi inbokade presentationer vid University of Antwerpen 6 mars, Midwest Political Science Association, Chicago, 12 april och European Union Studies Association, Baltimore, 9 maj.
Publikationer
Larsson, O. and Naurin, D. (2012) “Stretching the Leash. EU governments vs. the European Court of Justice”. Paper presented at the European Political Science Association General conference, Berlin 21-23 June, at the European Consortium for Political Research Sixth Pan-European Conference on EU Politics, Tampere, 13-15 September 2012 and at the conference “The European Union as an Economic and Political Environment”, Nordic Centre, Fudan University, Shanghai, 29 November-2 December
Naurin, D., Cramér, P. Larsson, O., Lyons, S., Moberg, A. and Östlund, A. (2013) “Coding observations and ECJ judgments under the preliminary reference procedure 1997-2008: Data report”, CERGU Working Paper Series, 2013:1